作者：进化论基金产业研究员治雨
9-21，期待已久的年度光伏补贴政策【cè】终于【yú】迎来了讨论，根据光伏业协会公布的【de】信息我们得知：补贴政策的模式将会发【fā】生翻天【tiān】覆地的变化。本文将就此次补贴【tiē】政策的影响做【zuò】一些【xiē】点【diǎn】评【píng】分析，一如既【jì】往【wǎng】，我【wǒ】们【men】先把核心结论点【diǎn】写在【zài】文前，然后【hòu】再【zài】展开了讨论：
1、按照“光【guāng】伏门【mén】”的总结，2019年的【de】光伏补贴政策可以概括【kuò】为：财政部【bù】定补贴规模、发改【gǎi】委定补贴上限、能源局定竞争规【guī】则、企业定补贴强度、市场定建【jiàn】设规模。研【yán】究光伏行业多年，我不禁【jìn】感慨这是我见过的最市场化、最合理、最【zuì】不【bú】可能失控的【de】补贴制度【dù】体系。若这一【yī】制度体系早一些实施，我们的【de】光伏补贴规【guī】模就不会失控【kòng】般的扩【kuò】大【dà】，企【qǐ】业【yè】的应收补贴【tiē】也不会被拖欠那么【me】久，在【zài】补贴总量【liàng】恒【héng】定【dìng】的情况下，国内【nèi】装机总【zǒng】量【liàng】会随着光伏电站成本下滑而稳步上升，产业将因此处于稳定健康的发展状态中。
2、在我感慨【kǎi】这样完【wán】美【měi】的【de】制【zhì】度设【shè】计的同时，也在忧虑这一制度体系【xì】没【méi】有充分考虑过【guò】渡期的问题，从2018年531后形成15GW以上的未纳入补贴的存【cún】量项目，按【àn】现有政策信息透露【lù】：存量项目需参【cān】与2019年新增项【xiàng】目竞价【jià】，存量项目与增量项目【mù】共同参与分配2019年30亿的新【xīn】增补【bǔ】贴，若【ruò】按照平均7分钱【qián】的竞【jìng】价【jià】和【hé】1200平均发电小时数计算，存量项目会占用【yòng】12.6亿的年度补贴。由于存量项目的【de】挤压，2019年留给纯【chún】粹【cuì】新增项目的补【bǔ】贴【tiē】总量大【dà】幅萎缩，增量受到压【yā】制，这会【huì】给上【shàng】游制造【zào】业带来动荡。
3、户【hù】用项【xiàng】目【mù】指标单独管【guǎn】理，但补【bǔ】贴与【yǔ】其他类新项目合并计算共同使用30亿的总补贴规模。2018年【nián】未纳入补贴的存量项【xiàng】目【mù】占用【yòng】2019年度指【zhǐ】标，未纳入补贴的存量【liàng】项目约总量约0.4~0.5GW。指标总【zǒng】量【liàng】为3GW，补贴强度为0.18元/kwh，所需补【bǔ】贴额【é】度为5亿元。
4、由于当前仍处【chù】于政策讨【tǎo】论阶【jiē】段，从政策讨论到文【wén】件出台【tái】再到企业按照新【xīn】的要求形成项目至【zhì】少仍【réng】然需要【yào】一个季【jì】度以上的时间，而且由于本轮是全新政策，从【cóng】政策细节出台到各地【dì】方、各企【qǐ】业对【duì】政策含义的理【lǐ】解、执行也需要时间，可以想象得【dé】到：今年二季【jì】度将会【huì】是中【zhōng】国市【shì】场需求的真空【kōng】期【qī】。
5、结论部分：由【yóu】于政策【cè】延迟【chí】、存【cún】量竞价和户用项目纳入总补贴额度【dù】管理等【děng】因素，使得纯增量项【xiàng】目【mù】可得补贴有限、电【diàn】站业主装【zhuāng】机【jī】时间有限，且由于政策出台时间【jiān】延迟过多，预【yù】计【jì】最【zuì】终项目截【jié】止【zhǐ】日期不会落【luò】在2019年底【dǐ】，国内电站业【yè】主没有动【dòng】因赶在今年年底前并网，2019年【nián】的总光伏装机量不容乐观，即便考虑【lǜ】去年底结转过来的5GW项目，总【zǒng】数依然会【huì】小【xiǎo】于30GW。
一、这是有史以来最合理、最市场化的补贴政策
1、原有的补贴政策使得我们总是在动荡之中
做光伏产【chǎn】业研究【jiū】，我时常感【gǎn】慨，为什么美国【guó】光伏终端需求【qiú】总是那么稳【wěn】定而又容易【yì】预测【cè】，每年【nián】需求总是【shì】能基本【běn】稳定【dìng】在10~15GW之间【jiān】，而咱们的国家的光伏终端需求总是处于大【dà】起大落【luò】中，2017年旺季的6、7两个月间中国的装机总量达到了【le】20GW，而2019年二季度这个淡【dàn】季，整一个季度的装【zhuāng】机量都难超过3GW。需求大起【qǐ】大落的背后其【qí】实是补贴政策的不合理，一年【nián】才【cái】调整一【yī】次【cì】的光伏【fú】标杆电价并不【bú】能准确反【fǎn】映实时变化的光【guāng】伏电站建设成本变化情况。当光伏电【diàn】站建设成本【běn】显著【zhe】下滑【huá】而【ér】国家【jiā】补贴还在维【wéi】持不变的【de】时候【hòu】，就会有明显的超额收益【yì】进而引发电【diàn】站建设狂潮，2017年光伏【fú】电站建设规模大超【chāo】预期达到史无【wú】前【qián】例的53GW就是因为组件价【jià】格在2016年【nián】三四季度大幅【fú】下【xià】滑而补贴【tiē】未及【jí】时【shí】反映【yìng】这种变化。
2017年建设总量达到了53GW，按照王【wáng】淑娟老师的统计彼【bǐ】时平均的度【dù】电补贴强度还在0.40元【yuán】/kwh，这【zhè】些新增电站【zhàn】的补贴需求高达250亿/年，而且要【yào】注意，这是每年【nián】的补贴需求，按照电站20年的补贴时长，总【zǒng】计需要【yào】补贴5000亿元【yuán】，国【guó】家因此【cǐ】背【bèi】负了沉重的承诺负担。矫【jiǎo】枉【wǎng】总是容易【yì】过正【zhèng】，当【dāng】我【wǒ】们清晰了【le】解2017年补贴【tiē】总额失控的情况时，对2018年【nián】史上最严的531政【zhèng】策也就不会再意外了。
2、现在的补贴政策为我们长期有序发展奠定了基础
当【dāng】我们【men】简单回顾过去不合理的【de】政【zhèng】策后，我们就能理【lǐ】解当前竞价的补贴政策【cè】的进步意义。在新政【zhèng】策体系下，国【guó】务院只是确定【dìng】补贴总量，2019年分配给光伏产业30亿/年的新增补贴，至于【yú】补【bǔ】贴强度则是通过市场机【jī】制【zhì】竞价形成。若光伏【fú】电站【zhàn】成本【běn】下【xià】滑较快【kuài】，竞价后【hòu】的【de】补贴【tiē】强【qiáng】度就可以支撑更大的电站容量。
在原【yuán】有【yǒu】政策下【xià】，国家【jiā】需要确定【dìng】度电补贴，但是政府并【bìng】不具备这【zhè】样【yàng】的能力【lì】，因【yīn】为电站成本处【chù】于动态变化之中，自【zì】然资源条件也是【shì】天差地【dì】别【bié】。而在【zài】新政策中，光伏电的定价权去【qù】到了千千万万的企业主中，不同项【xiàng】目类型的定价可【kě】能也会千差【chà】万别，不同时期【qī】的定价可能也会【huì】不【bú】同，可以更加【jiā】实时准确反映成本变化。
在原有政策下【xià】，国家确定【dìng】好度电补贴往往维持【chí】一年不变，不仅不合理【lǐ】而且还容易出现因装机【jī】量【liàng】超预期而导致补贴总【zǒng】量失【shī】控的情况，在【zài】意识【shí】到【dào】补贴【tiē】失控【kòng】后来年国家又倾向于大砍补贴，进而【ér】是行业处于动荡【dàng】中。而在新政策下，由于补贴【tiē】总【zǒng】量确定【dìng】，不【bú】再会出现补贴总【zǒng】量【liàng】失控的情【qíng】况，国家政策自然【rán】也就存在稳定性【xìng】、持续性的基础，企业也因存在【zài】有【yǒu】稳定持续【xù】的预【yù】期【qī】，在【zài】决策过【guò】程中也可保有一份从容、冷静【jìng】。
在原有的【de】国家确定补【bǔ】贴强度，又确定指标管理的模式【shì】中，出【chū】现了很【hěn】多路条掮客，更有一批只为拿路条而不【bú】实际开【kāi】发项目【mù】的【de】皮包公司。由于在地面电站项目【mù】中，国家确定了【le】指标量，这就意味着光伏电站成本无论怎么降【jiàng】低都不会增加地【dì】面电【diàn】站当年【nián】的开发量。而在新政策中，电站建设成【chéng】本【běn】的【de】下【xià】滑能【néng】通【tōng】过竞价机制体现为【wéi】度电补贴强度的降低，进而在【zài】补贴强度一定的【de】情况下【xià】扩大项【xiàng】目总量，产业自身的技术进步带来的【de】成【chéng】本下滑【huá】最【zuì】终使【shǐ】产业【yè】自身【shēn】受益。
总之【zhī】，在全新【xīn】补贴政策下，政府省事儿了，无需再【zài】为产业定光【guāng】伏电的【de】价格;电【diàn】站业主省【shěng】心了，无需【xū】再担心不【bú】停变【biàn】化中【zhōng】的政策;制造业安【ān】心【xīn】了，组件价格的下【xià】滑和功率【lǜ】提【tí】升终将带来出货量【liàng】的提升。2019年的光伏补贴政策是最市场化、最合理、最有利【lì】于【yú】行业持续稳定发展的【de】政策。
二、新政策过渡期的忧虑
在我为新【xīn】政欣喜点【diǎn】赞的【de】同时，也【yě】要表达一下我的忧虑，因为新【xīn】政【zhèng】对存量项目的解决方【fāng】案的【de】考虑并不是非【fēi】常【cháng】周全，而且大家对当前现实状况存在不切实际【jì】的乐观【guān】期【qī】待。
1、存量项目问题的由来
在2018年531之前，多种类型的分布式电站是【shì】只需要备案而无需【xū】要指标就【jiù】能建设的，这也是总装机量【liàng】和【hé】总补贴需求失控【kòng】的原因【yīn】。在531之后【hòu】，国家把分布【bù】式项目【mù】纳入指标【biāo】管理并且【qiě】只给出10GW的【de】总指标容量，由于在【zài】531之前的当年分【fèn】布式项目装机总量【liàng】已【yǐ】经【jīng】达到了10GW，是的531政策之后的新建成的【de】分布式项目均为无【wú】指标、无补贴【tiē】的电站【zhàn】。
从【cóng】电站业者的角度，很多电站虽然没【méi】有在531之前【qián】并【bìng】网，没能来得及赶上政策的末【mò】班车，但【dàn】是【shì】由于项目前期【qī】开发、前期【qī】工作已【yǐ】经花掉很多沉【chén】没【méi】成本，有【yǒu】的项目已经进入建设阶【jiē】段，组【zǔ】件、屋【wū】顶组【zǔ】件等成本【běn】也已经发生，面对如此【cǐ】庞大的【de】沉没成本，部【bù】分电站业主只能【néng】硬着头皮继续把电站开发完，这就是为什么明【míng】明国家已经不【bú】再【zài】给补【bǔ】贴【tiē】，但是依然有【yǒu】高达10GW的分布式电站项目在531后建成，这也就是存量【liàng】项目问【wèn】题的由来【lái】。
2、存量项目有多大?
根据王勃华老师的2018年的回顾，我们得知531后新增分布式光伏电站约10GW。
但这并不是全部【bù】，由于【yú】各地方政府都在清理分布式【shì】项目备案情【qíng】况【kuàng】，是【shì】的【de】企业在2018年底出现了一波抢【qiǎng】庄，在抢装过程【chéng】中部分项目来不及在9-21前并网最【zuì】终结转到今年1、2月，根据我对【duì】产业【yè】链上【shàng】的追踪，仅今【jīn】年1、2月中国【guó】地区的装机量至【zhì】少要大【dà】于5GW，进而使得【dé】存量项目总量达到15GW。
3、存量项目要占用多少补贴?
由【yóu】于【yú】存量项目【mù】最终占【zhàn】用多【duō】少补贴最【zuì】终还要取决于竞价的惨【cǎn】烈程度，竞争出【chū】的价格越【yuè】低，占【zhàn】用的补贴额度就越【yuè】少，进【jìn】而【ér】就给新增项目留【liú】下更【gèng】大的空间。在政策发布第一天的晚上产【chǎn】业上有【yǒu】不切【qiē】实际的乐观期待，期待着【zhe】存量【liàng】项目竞价到极低的位【wèi】置(例如竞价到3分钱)，进而“乐观的”算出非常少的补贴占用。
由于竞【jìng】价【jià】结【jié】果【guǒ】最终还【hái】要【yào】取决于实际竞价情况，此【cǐ】时【shí】我【wǒ】们【men】只能进行预判式的分【fèn】析，从经济理性角【jiǎo】度【dù】分析：由于按照目前的情况15GW的存量项目并不能占【zhàn】用完【wán】所有的补【bǔ】贴，所以最【zuì】终【zhōng】的结果是存量与增量的竞争。若没有补贴存量电站的业主，我在报竞价【jià】的时候，我的策【cè】略一【yī】定是盯【dīng】着增量【liàng】电站愿【yuàn】意上报的价【jià】格并比他略低一点即可。那些乐观【guān】的分析师所期待的3分钱每度电的【de】竞价只能【néng】是存在于他们自【zì】己想象【xiàng】的世界中，而不会发生在现实生【shēng】活中，这【zhè】些电【diàn】站业主不傻，和钱也没【méi】仇，不【bú】会无【wú】下限的竞价【jià】的。
由于王【wáng】淑娟老【lǎo】师是度电成本测【cè】算方【fāng】面最权威【wēi】的专家，我【wǒ】们就引用她【tā】的测【cè】算作为若新建电站项目所需补贴强【qiáng】度的测算：
若采用竞价【jià】模式，资【zī】源条件优质的【de】地区显然处【chù】于更有利【lì】的位置，而后端【duān】那些需要更【gèng】高【gāo】补贴【tiē】的地区的新增【zēng】电站理论上将会成为“零【líng】”。按【àn】照王老师的这份测算【suàn】，度【dù】电补贴【tiē】强【qiáng】度低于0.1元【yuán】的地区【qū】只有冀北【běi】，而其它地区【qū】所需的补【bǔ】贴强度要介【jiè】于0.1~0.15元【yuán】之间。即便考虑组【zǔ】件价【jià】格【gé】的【de】进一步下【xià】滑和功【gōng】率的进一步提升，0.1元的补贴强度也已经【jīng】是下限。这边是新增项目【mù】在【zài】当前电【diàn】站建设成本【běn】所能接受的补【bǔ】贴下【xià】限。诚然，存量电站由于成本【běn】已经沉没，处于现金流的考量愿意接受更低的竞价，但【dàn】这个竞价也一定是【shì】以【yǐ】0.1这个【gè】位置为准【zhǔn】心【xīn】的【de】，即便考虑电站业主的悲观【guān】心里，我依旧认为存量项目平均竞价的补贴强度会落在7分【fèn】/kwh的水平，电【diàn】站业主【zhǔ】若报出这样的价【jià】格已经足以【yǐ】获得竞价靠前【qián】的排位【wèi】拿到补贴，而无需更低的价格【gé】。
我们按照15GW的存量电站、1200小时【shí】的平均发电小时、7分钱的【de】度电补贴强度来【lái】测【cè】算【suàn】，存量项目所需补【bǔ】贴量为：15GWh×1200发电小时×7分度【dù】电补贴=12.6亿【yì】。若按照2019年度总计新增【zēng】30亿的补贴【tiē】计算【suàn】，存【cún】量【liàng】电站部分会【huì】占用其中12.6÷30=42%。换句话说：在2019年【nián】度的总补贴额度中【zhōng】，存量项目【mù】预计要占去42%。
三、户用项目也要占去5~6亿的补贴
在补贴新政中，户用项目如预期的进行单独管理，单独划分【fèn】3GW的指标，度电补贴固【gù】定为0.18元/kwh，但是不【bú】及预期的点在于：虽【suī】然户用【yòng】项【xiàng】目所需补【bǔ】贴也【yě】要纳入总【zǒng】补【bǔ】贴额度管理总【zǒng】，也就是说户用所需要的补【bǔ】贴也要【yào】算在【zài】30亿的【de】年度【dù】新增补贴内。
当产业上明白这一点后【hòu】，对待户用项目的态度发生【shēng】了非常微妙的【de】变化【huà】，从开始时的【de】高呼单独管理【lǐ】，尽【jìn】量多给指【zhǐ】标【biāo】变为户用尽量少【shǎo】给指标。之【zhī】所以这样转变【biàn】，就【jiù】是因为户【hù】用项目补【bǔ】贴【tiē】强【qiáng】度【dù】基本上两倍于常规项目，多1kw的户用项目【mù】就意味着少2kw的其他项【xiàng】目【mù】，户用项目干的【de】越【yuè】多，对总需求的压【yā】制会越明显。所以【yǐ】与【yǔ】会人【rén】员从开始时的高呼5GW户用到现在【zài】3GW就足够了。
我们就按照户用项目3GW的新【xīn】增【zēng】容【róng】量，1100平均发电小时数【shù】，以及0.18元的补贴【tiē】来计算，户用项目要占用3GW×1100小时×0.18=5.94亿。当然，不要忘记，2018年630以后还有【yǒu】4.5万套并网【wǎng】户用项目需要参与【yǔ】分【fèn】配，按照户均【jun1】8kw来计算，对应约【yuē】360MW存量户【hù】用项【xiàng】目，扣除这部分，实际2019年可新增户用项目容量为2.64GW并【bìng】要占【zhàn】用【yòng】5~6亿的补【bǔ】贴额度【dù】。
四、政策延迟和管理权收归中央也给2019年的装机量带来挑战
根【gēn】据我们上面的【de】分析【xī】，在【zài】2019年度30亿的总补贴额度【dù】中，存量电站项目要占用12.6亿【yì】，户用项目【mù】要占用【yòng】6亿元【yuán】，则剩下的【de】完全可以留给纯增量项目的补贴额度为：30亿 -12.6亿 -6亿=11.4亿。总补贴额度被【bèi】特【tè】定项目大【dà】规模占用还并【bìng】不是2019年中国【guó】区光伏装机量面临的全部挑战因【yīn】素，短期【qī】看【kàn】，中国光伏【fú】需求更【gèng】大的挑战来自于：“政【zhèng】策延【yán】迟【chí】”。
现在已经是2019年的【de】2月底，本【běn】应属于2018年底完成的来年年度政【zhèng】策还在讨论中，即便是最乐观的情【qíng】况，我们最早也需要等到三月份【fèn】才能等到正【zhèng】式补贴文件，而且由于2019年的补贴政策【cè】是【shì】全新的【de】政策，相信【xìn】个地方【fāng】政府还需要面【miàn】临不少的【de】执行细则的问题【tí】，各企【qǐ】业要面临不【bú】少的对【duì】政策【cè】的解读、和理解的问题【tí】。
再【zài】说一【yī】下【xià】这个制【zhì】度本身，因为全新的补贴【tiē】机制要求【qiú】全国一盘棋，项目是在【zài】全国【guó】范【fàn】围内进行竞价，所以补贴【tiē】最【zuì】终的分配机制是：各地方上【shàng】报当地的需要补【bǔ】贴的电站项目;中央把全国【guó】所需补贴的项【xiàng】目汇总并按照补贴强度从低到高【gāo】排序，进而确定可最【zuì】终进入补贴目录的【de】项目。
这样【yàng】的模【mó】式就【jiù】相当于把【bǎ】全国所有项目核准权【quán】上收【shōu】到【dào】了【le】中央【yāng】，这是总量控制的【de】必要【yào】手段，但也势【shì】必造成项目前周期【qī】过长。相比于2018年分布式项目只需地【dì】方政【zhèng】府备【bèi】案即可建设安装【zhuāng】的模式，新模式下的前置审批过程将会需要更【gèng】长时间。
我们按照最乐【lè】观的方【fāng】式推演一【yī】下新补贴政【zhèng】策下【xià】的新项目最早开工时间：1、最乐观【guān】预期【qī】2019年3月份补【bǔ】贴的正【zhèng】式文件下发;2、预期地方政府最快【kuài】能在3月底把【bǎ】新项目的实【shí】施【shī】细则准确的【de】理解执行起来;3、整个四月【yuè】就是各省乃至各市上报【bào】潜在竞价项【xiàng】目(只留给企业【yè】1个月项【xiàng】目资料准备期，已【yǐ】经是极短了);4、整个【gè】五月中央【yāng】汇总各省项目【mù】并按照补贴强度【dù】排序并最终确定能【néng】纳入【rù】补贴的项目名【míng】单【dān】;5、预计六月地方上收到中央【yāng】的竞价成功的电【diàn】站名【míng】单，名单再【zài】到企业手【shǒu】里，项目正式【shì】开工。由于项目审批周期长，部分在2019年度【dù】补贴计划【huá】内的项目存在【zài】延后【hòu】到2020年并网【wǎng】的可能【néng】性【xìng】。
除【chú】此之外【wài】，我们也应当对系【xì】统成【chéng】本保持理【lǐ】性【xìng】客观，目前光伏【fú】产业多个环节利润很低，光伏组件价【jià】格在2019年【nián】不存在大幅降【jiàng】价【jià】的可能【néng】性，光伏【fú】系统的成本在【zài】当前位置上【shàng】很难有显著地断【duàn】崖式下跌，2018年上半年度电平均补贴强度在0.25元【yuán】/kwh，而当【dāng】前很【hěn】多人预期通过竞价实现【xiàn】2019年度电补贴强度降低到【dào】0.05元以【yǐ】内是【shì】不切【qiē】实际的，大【dà】家预【yù】期的降幅不符【fú】合产【chǎn】业链客观的降本速度【dù】。
五、结论：2019有挑战，2020很乐观
不【bú】切实际的乐观终将是灾【zāi】难性的，因为事实终归是事实，它终究要发【fā】生，我们【men】应当做【zuò】的【de】不是掩耳盗【dào】铃，而【ér】是把这个客观事实讲清楚，让大家【jiā】早【zǎo】一点有一【yī】个心理【lǐ】准备，唯有如此才能做到【dào】不慌不【bú】乱、有条【tiáo】不紊。
我【wǒ】现【xiàn】在【zài】分析【xī】认为2019年【nián】中国地【dì】区的【de】光伏装机量确实是有挑战的，这个挑【tiāo】战主要来自于15GW的存量项目和全新【xīn】政策的延【yán】迟和理解执行所需要【yào】的【de】时间。我分析认为，在当前4~5元/瓦电站系统成【chéng】本下，我们需要平【píng】均7分钱的度电补贴还是【shì】不【bú】可少的。那么对应的总的新【xīn】增量【liàng】是多【duō】少大家自己【jǐ】也【yě】可以算【suàn】，除此之外还有5GW不需要占用总补贴规【guī】模的“光伏扶贫项目”，七【qī】七八八总的【de】考虑【lǜ】下【xià】来【lái】，我认为2019年中国的光伏装【zhuāng】机总量会在30GW的水平。
但若时间点来到2019年，我们的总补【bǔ】贴额度还将是【shì】30亿，但【dàn】这【zhè】个总补贴额是不需要【yào】负担存量项目的30亿，是对应【yīng】更低【dī】电站【zhàn】成本【běn】和更低度电补贴强度的【de】30亿，是没有政【zhèng】策延【yán】迟一开年大家【jiā】就知道如何执行【háng】、分配【pèi】的【de】30亿，所以可以【yǐ】预期的是在【zài】2020年【nián】中【zhōng】国【guó】区光【guāng】伏装【zhuāng】机量会【huì】有【yǒu】较大程度的回【huí】暖，我们可以对2020年中国地区的装机量保持相当【dāng】程度的乐观。
