【无所不能 文|曹璐佳 汤雨 王进】
9-21，国家发改委、财政部、国家能【néng】源局【jú】联合发【fā】布《关【guān】于2018年光伏发电有关【guān】事项的通知》(因【yīn】落款【kuǎn】日【rì】期为9-21，业内简称为【wéi】“531新政”或“光伏新政【zhèng】”)。通【tōng】知规定除9-21前并网的电站，暂停安排2018年【nián】普通光伏电站指标，原不需【xū】要指标的工商业【yè】屋顶分布【bù】式【shì】项目【mù】及居民户用项目改为10GW的规模指标，同时将新投【tóu】运项目【mù】上网【wǎng】电价统一降【jiàng】低0.05元/千瓦时。
对于“531新政【zhèng】”的发布【bù】，行【háng】业【yè】预期与准【zhǔn】备【bèi】不【bú】足。补贴、规模及时间点的新规对于目前【qián】仍严重依赖政策【cè】生存的光【guāng】伏发电行业的影响可【kě】以说【shuō】是【shì】致命的，悲【bēi】观情绪迅速蔓延至【zhì】整个行业，资本市场率先反【fǎn】应。
在“531新政【zhèng】”出【chū】台后，光伏上市企业股票大面积飘绿【lǜ】，光伏相关股份【fèn】连续下【xià】跌【diē】，大部分光伏【fú】企业股票腰斩，一周内【nèi】市值【zhí】损失超过3000亿元。光伏相关【guān】产品价格急剧下挫，许多【duō】厂家被迫减产【chǎn】停产，关【guān】停产【chǎn】能【néng】资产超过2000亿元。许多【duō】光伏企业迅速召开紧【jǐn】急会议，讨【tǎo】论对新【xīn】政的解读及【jí】应对策略【luè】。
近【jìn】年来，中国光伏行业发展【zhǎn】迅速，产能迅【xùn】速扩大，技术不断创新，形【xíng】成【chéng】了完整的产业链条【tiáo】，在全球【qiú】市场中占据着主【zhǔ】导地位。此【cǐ】次“531新【xīn】政”将国【guó】内光伏电站规模压制到【dào】2017年规模的一半左右【yòu】，国内光伏制造业将【jiāng】会出现严重的产能【néng】闲【xián】置，产能与就业都将受【shòu】到重创，业【yè】内普遍【biàn】担心中国【guó】光伏产【chǎn】业能否保【bǎo】持全球领先【xiān】优势，同【tóng】时也怀疑能否达成国内【nèi】能源转型的目标。一时【shí】间【jiān】，专家【jiā】学者及【jí】业【yè】内对【duì】“531新政”颇多非议和争议。
发展太快，政策出台无奈
“531新政”发布的无奈【nài】之一是国内光伏产业发展太快，导【dǎo】致并网消纳【nà】困难【nán】。2017年，我国光【guāng】伏发电新【xīn】增装机规模【mó】居可【kě】再【zài】生能源之首，达到53GW之多;2017年12月【yuè】底，全国【guó】光伏发电装机量达到约130GW。
放眼【yǎn】全【quán】球，我国53.6%的增长幅【fú】度，已连续5年【nián】居世界第一，累计装机量也【yě】连续3年位【wèi】居全【quán】球首【shǒu】位。不仅如此，2017年我【wǒ】国多晶【jīng】硅产量24.2万吨【dūn】，同比增长24.7%;硅片产量87GW，同【tóng】比增长34.3%;电池片产量68GW，同比增长【zhǎng】33.3%;组件产量76GW，同比增长31.7%。光伏【fú】产业【yè】链各环节生【shēng】产规【guī】模全球占比均超过50%，继续【xù】保持全球首位。
但【dàn】是【shì】，光伏【fú】高产能地区【qū】的电【diàn】力【lì】需求并未【wèi】跟上产能【néng】的【de】增加【jiā】，远距离输电通道仍处于建设中，导致大量光伏发【fā】电无法并网消纳，弃光限电的现象屡屡发生【shēng】。数【shù】据【jù】显【xiǎn】示【shì】，2016年，西部地区平均弃光率达到20%。2017年有【yǒu】所好转，全国弃【qì】光电量【liàng】达73亿千瓦时【shí】，弃光率6%，同【tóng】比下降4.3个百分点;西部五省平均弃光率14.1%，弃光【guāng】主【zhǔ】要集中在西北、华【huá】东和东【dōng】北地区(参见图【tú】一)。
无【wú】奈之二是国家对清洁【jié】能源【yuán】的补贴【tiē】自2015年起，到2017年年底拖【tuō】欠应达到1500亿元，其【qí】中光伏补贴的缺口超过一半，且【qiě】短期内【nèi】无【wú】法解决【jué】缺口【kǒu】问题。光伏行业【yè】持【chí】续高【gāo】速增长【zhǎng】，考虑新能【néng】源发电补贴【tiē】将持【chí】续20年，补贴金额每年叠加，欠补贴的缺口将越来越大，包袱【fú】将越来越【yuè】重。
2017年初，为解决【jué】缺口，国家发【fā】改委、财政部【bù】和国【guó】家能源局联【lián】合发布了【le】《试行可再生能源绿【lǜ】色【sè】电力证【zhèng】书【shū】核发及【jí】自【zì】愿认购交【jiāo】易制度的通知》。绿证由国家可再生能源信息管理中心负责核【hé】发，每1000度绿电可获【huò】得一个绿【lǜ】证，核【hé】发后可在中国绿【lǜ】色电力【lì】证书认购交易平台出【chū】售，各级政府机关、企事【shì】业单位【wèi】、社会机构和个人均可【kě】认购，以此【cǐ】来分担国家对光伏【fú】及风电【diàn】企业的补【bǔ】贴。然而绿证【zhèng】制度并非强制执行【háng】，而是采取自【zì】愿制度，由【yóu】其他企业和个人决定是否购买，因此该制度还【hái】只是【shì】一个【gè】概念【niàn】。
总【zǒng】之，光【guāng】伏新政的【de】实施确【què】实【shí】可以【yǐ】减缓补贴缺口的加剧扩大(参见图二)，也【yě】可减轻【qīng】并网【wǎng】消纳的巨大压力。
注：紫色区域为“531新【xīn】政”后近三【sān】年新建规模减【jiǎn】少【shǎo】导致的补【bǔ】贴需求减少的【de】金额，但累计补贴【tiē】缺【quē】口(红色区域)仍在扩大【dà】。其中蓝色虚线表示【shì】专用【yòng】于补【bǔ】贴的可再生能源【yuán】电【diàn】费附加总额【é】，随着发电量逐【zhú】年【nián】增【zēng】加收取【qǔ】的金额【é】逐年增加。情境【jìng】一【yī】的实【shí】线与蓝色虚线之间【jiān】表示了每年新增的补贴缺口。另，由于各来源的数据不【bú】一致，也无法取得比较权威的数据【jù】，本图中数【shù】据仅是推测，仅作为趋势参考【kǎo】。
支持者寡，行业反应消极
行业对“531新政”支持者寡【guǎ】争议者众。支持者【zhě】认为【wéi】，政策的【de】收紧代表着行业转型的开始【shǐ】。短期内【nèi】行业一定会受到冲击，全【quán】球【qiú】的产能大于市【shì】场需求，因此产品价格会下【xià】降，企业经营难度增加【jiā】，但中长【zhǎng】期【qī】来看，新政能够加速行业【yè】洗牌，淘汰落【luò】后产能【néng】，对于行业内本【běn】就以光伏平价【jià】上网为【wéi】目【mù】标的龙头【tóu】企业及技术研发能力较强【qiáng】的企业却【què】是长期利好的【de】，未来【lái】将【jiāng】更具有竞争【zhēng】力【lì】。
在协【xié】鑫【xīn】、隆基【jī】、通威光伏【fú】三巨头关于【yú】“531新政【zhèng】”的电话会议中，保利协鑫CEO朱战军【jun1】就表示，协鑫一直【zhí】保持较【jiào】大的研发投入，也有对未来的技术【shù】储备，技术进步和应用【yòng】将能扭转部分不利局面，同【tóng】时【shí】协鑫也【yě】有【yǒu】与央企的强强合作，因此【cǐ】新政的发布对协鑫来【lái】说是降负债，清资【zī】产的机会，影响不大。
而争议者【zhě】则认为，新政【zhèng】与之【zhī】前发布【bù】的文件有不一致不连贯的地方，令政【zhèng】府【fǔ】的公信力受到【dào】影【yǐng】响。而【ér】且，新【xīn】政【zhèng】的发布稍【shāo】过【guò】于仓促，之前没有充分征求行业意见，许多企业措手不【bú】及，未来大批光伏企业的倒闭不是由于【yú】技术落后或【huò】市场【chǎng】失败，而是源【yuán】于政策的反复无常【cháng】。
9-21下【xià】午【wǔ】，可再【zài】生能源学【xué】会理事【shì】、光伏产业【yè】专【zhuān】家王斯【sī】成致函中【zhōng】国可【kě】再生能源学会光伏专【zhuān】委会，称【chēng】政府发【fā】布“531新政”给人“朝【cháo】令夕改”的感觉，使人们对于政府的信誉产生怀疑;新政对合规的【de】分布式光伏项目随【suí】意取消补贴【tiē】资格，严【yán】重损【sǔn】害了项目投资人的合法权益，更是对分布式【shì】项目【mù】中【zhōng】大量户用光伏项目的【de】老百姓【xìng】投【tóu】资人的不负责;同时【shí】新政无视产业的【de】发展，人为【wéi】压【yā】制国内【nèi】的市场规模，会【huì】造成产品滞销，工厂倒闭，大量【liàng】裁员【yuán】的后【hòu】果，势必将会对我国光伏制造业造成【chéng】很大【dà】冲【chōng】击。
随后，各光【guāng】伏媒体网站、行【háng】业专家、企业【yè】负【fù】责人【rén】也纷纷发文【wén】表态。9-21上午，中【zhōng】国光伏行业协会组【zǔ】织10多个会员企业负责人与国家能源局【jú】座谈，寻求【qiú】政策调整，虽然正面新【xīn】闻【wén】稿已出，但行业争议声音【yīn】不断，市【shì】场悲观【guān】情绪持续蔓延【yán】。
供应链承压，新政实施效应
“531新政”发布以来，时间点的规定导致大多光伏项目紧急叫停，产生许【xǔ】多商业纠纷，影响面【miàn】很大。规模的大幅限制【zhì】，对上中游光伏产品【pǐn】，如【rú】提纯晶【jīng】硅、光伏组件、逆【nì】变器等需求大幅下跌【diē】。集邦咨询旗下新【xīn】能源【yuán】研究【jiū】中心集邦新能源网EnergyTrend推测，这次的【de】政【zhèng】策将【jiāng】使中国内【nèi】需大幅下滑到29-35GW，并【bìng】使全球光伏需求下跌到【dào】100GW以下水平【píng】，对供应链将造成【chéng】极大【dà】压【yā】力，同时需求下跌势【shì】必会导【dǎo】致制造企业员工就业机【jī】会受到很大影响【xiǎng】。
同【tóng】时受到影响的还有扶贫【pín】项目中的光伏用户【hù】。部【bù】分扶贫项目在9-21前【qián】备案但尚未并【bìng】网，按【àn】照新政【zhèng】的意见无法安排今年内【nèi】的分布式【shì】指【zhǐ】标，因【yīn】此【cǐ】不能【néng】被纳入补贴范围，只【zhī】能等待明年的指标【biāo】，按【àn】照下一年的电价【jià】执【zhí】行。这【zhè】部分受影响的贫困户的【de】损失不小。根据初步统计，截至9-21，仅山西一省初步统计，未被【bèi】纳入补贴【tiē】范围的使【shǐ】用各地【dì】扶贫贷款资【zī】金建【jiàn】设【shè】的村级扶贫【pín】分布式项目就有130MW之多。
受到【dào】新政的影【yǐng】响【xiǎng】，光伏的未【wèi】来充满【mǎn】不确定性，风险也增大。从市场来【lái】看，投资资金部分出逃，中小【xiǎo】投资企业纷纷【fēn】离场，对光伏行业的投【tóu】资【zī】积极性显【xiǎn】著下降。其中，平【píng】台型投资【zī】公司受影【yǐng】响最大，因其投资【zī】了【le】许多为抢在【zài】630补贴降低节点前【qián】进场【chǎng】开始施工【gōng】的项【xiàng】目,“531新【xīn】政【zhèng】”的下发令此类公司感到措手不及，投资项【xiàng】目【mù】陷入进退两难的境地【dì】。
目前【qián】平【píng】均来看，光伏【fú】各个环节在当前成本降低20%左【zuǒ】右即可实现平价上【shàng】网。若国家继续提供补贴支持，实现平【píng】价上网并不需要很【hěn】长的时间。可以期待【dài】，在未来9-21年内【nèi】，光伏【fú】所有新增【zēng】项目都可以实现发电【diàn】侧平价上网【wǎng】，但平【píng】价上网面临的【de】障碍不【bú】仅仅【jǐn】来自【zì】于技术和成本，体制【zhì】的纠缠更【gèng】是无法【fǎ】逾越【yuè】的障碍。平价上网【wǎng】项目的【de】基础是全部能并网消纳【nà】，或【huò】者全额【é】卖给电网企业，或者全额就近消纳。“自发自用、就近消纳【nà】”作为【wéi】优先选项，首先【xiān】要找【zhǎo】到好的用户，且在【zài】单一用户无法【fǎ】消纳电量【liàng】的同时，能够允【yǔn】许对第二、第三【sān】用户进行供电【diàn】，结【jié】算时需要当地电网提供服务。
新政的颁布和实施尽管能够【gòu】刺激行业进行技术创新，继续降低成本，向无【wú】补贴【tiē】模【mó】式进发，但【dàn】由于其下【xià】发稍【shāo】过于仓促，配套政【zhèng】策尚需时日【rì】完善并【bìng】落地，众多成本【běn】稍微劣势及创【chuàng】新中【zhōng】的企业【yè】必定【dìng】难以存【cún】活。在行业洗牌【pái】，大浪淘【táo】沙后【hòu】留下的【de】只是技术【shù】创【chuàng】新能力强，成本优势明显、拥有出色的【de】技术储备与雄厚资【zī】产实力【lì】的少数【shù】龙头。但是，任何【hé】好政【zhèng】策的出台不是为了少【shǎo】数企业的胜出，而是应该照顾多数企业，淘汰【tài】少数【shù】的落后产能，避【bì】免行业过山【shān】车似的大起大落。
光伏政策之目标
光伏行业被赋予了很多的责任，如绿色生态、清洁供暖、光伏扶贫、能源普【pǔ】及【jí】、各种“光伏+”应用场【chǎng】景、光伏企业携手“走出【chū】去”、提升国际竞争力、推动【dòng】全球能源转型【xíng】等【děng】。光伏行业【yè】承载的责任【rèn】重大【dà】，必须长期【qī】可持续发展，毋【wú】庸置疑。
光【guāng】伏及【jí】新能源后【hòu】续政策【cè】，既【jì】需要解决当前面临的棘手问题，又【yòu】需要【yào】明【míng】确目标，将解决问题列入近【jìn】期政策目标中去。
首要目标是彻【chè】底解决补贴拖欠问题【tí】，不【bú】应拿国【guó】家和中央政府信【xìn】用做担保。世界各国，无论发达国【guó】家还是发【fā】展中【zhōng】国家，新能源发展的补贴金额有多有【yǒu】少，但补贴拖欠【qiàn】只在我国【guó】出【chū】现【xiàn】，而且越欠越多。一方面，会增【zēng】加企业的应收账款【kuǎn】、财务【wù】成【chéng】本和投资的不【bú】确定性，严重影响【xiǎng】企业的生存【cún】和【hé】发展;另【lìng】一方面，长【zhǎng】期补贴不到位，将透支【zhī】中央【yāng】政府的信【xìn】用，让中央政策和新能源【yuán】发展的【de】信心蒙【méng】上阴影。
次要目【mù】标是彻底改变补贴机制【zhì】，从【cóng】计划经济【jì】模式下【xià】的分规【guī】模分【fèn】指标【biāo】，改为市场机制下的【de】竞价补【bǔ】贴。世【shì】界各国【guó】新【xīn】能源补贴机制大同小异，大多通过【guò】招【zhāo】标，在基本条件满足【zú】的前提下，竞价低者得之。
我国新能源发展【zhǎn】，沿用【yòng】了传统计划【huá】经济方法，定下年度规模大盘【pán】子后，按【àn】区块一层层【céng】切蛋【dàn】糕，分指标。一方面，各地区为争取更大的蛋糕，不惜向上【shàng】一层机构【gòu】公关，就可能滋生寻租导致腐败;另一方【fāng】面【miàn】，企业为获得指标，不【bú】惜【xī】动【dòng】用各【gè】方面资源【yuán】，公关核心官员以拿【ná】到指标。新能源指标【biāo】体【tǐ】系下，“指标”有【yǒu】了市【shì】场，“指标【biāo】”成了商品，“指标”泛滥随行就【jiù】市。
权力分配指标【biāo】，指标有价【jià】格，分配【pèi】指【zhǐ】标的权力就【jiù】有了价格【gé】，这进【jìn】一步扩大寻【xún】租空间。沿用市场体系下【xià】的补贴机制，才能杜绝寻【xún】租机会，真正保护各级干【gàn】部。
再次目标【biāo】是【shì】有利于鼓励多元竞【jìng】争、技术创【chuàng】新【xīn】、降低成【chéng】本，由市场去淘汰【tài】落实产能，而不是“急刹车”的政策【cè】逼一些企业离场。政策逼一【yī】些企业【yè】退出【chū】市场【chǎng】，会激发企业对多【duō】变政策【cè】的不满，继而对政府的不信任【rèn】，甚【shèn】至滋生厌恶【è】心态。在政【zhèng】策环境稳【wěn】定的条件下，由于技术落后，成本偏【piān】高【gāo】，从竞争中淘汰出【chū】局，就无法【fǎ】怨天尤人。
最【zuì】后，新能源政策应【yīng】该相对稳【wěn】定，给企业稳定【dìng】的预期【qī】，不应该不断推出新【xīn】政策。新政策不【bú】断出台，甚至以【yǐ】政策创新的名义【yì】，这将导致企业对【duì】未来失去判断【duàn】，企业【yè】难以做出【chū】优【yōu】化的决策【cè】和选择。
三条建议，解决根本问题
面对【duì】补【bǔ】贴资金【jīn】缺口大、电网消纳存在【zài】瓶颈的硬约束条件，为了尽快实现【xiàn】光伏平稳【wěn】地过渡到【dào】无补贴模式，根据以上光【guāng】伏政【zhèng】策【cè】之目标导向，光伏以【yǐ】及新能源【yuán】整体是否【fǒu】有更好的【de】政策【cè】选项和安排，我们【men】提出如下政策建【jiàn】议。
注：模型中，如果19年【nián】及以后新增电站全部采用“竞补”规则，各年“竞补【bǔ】”预【yù】算也从可再【zài】生能源【yuán】电【diàn】费附【fù】加中拨付(图中标蓝区域);剩余的电费附加额度(图中【zhōng】绿色虚线组成的区域)用于偿还累计缺口(红【hóng】线【xiàn】区域);模【mó】型【xíng】建【jiàn】议【yì】自2019年起，存量电站的补贴(紫色大框内【nèi】区域)由“绿证+强制【zhì】配合”解决。另【lìng】，再次【cì】说明【míng】，图中数【shù】据【jù】仅作为趋【qū】势参考。
对现【xiàn】有集【jí】中式(领跑者和地面)及分布式的规模指标、分配【pèi】方式【shì】及竞价模式【shì】，转变【biàn】思路，改为根【gēn】据可【kě】能的【de】预算，量【liàng】入而出，分配补贴金额，各【gè】省在补贴金额内由电站【zhàn】投资企业“竞补【bǔ】”。如果国家没有其他财政【zhèng】资金来源，仍可【kě】从可再【zài】生能【néng】源电费附加总额【é】中提取(参见图三)。
国家【jiā】对新增电站年度【dù】总补贴预算规【guī】模【mó】，可【kě】根【gēn】据上【shàng】年度各省装机规模【mó】、潜力、并网容量和消纳等【děng】情况，将总补贴预【yù】算按【àn】块块切蛋糕，各【gè】省根据国家的切块【kuài】及【jí】省【shěng】内配套【tào】补贴，由省内光伏电站投资企业竞争电价【jià】补【bǔ】贴。在满足电【diàn】站建设和并网消纳基础【chǔ】标准【zhǔn】的前【qián】提下，将补贴优【yōu】先分配给度电所需补贴低的企业【yè】，从最低排序直至省内预算【suàn】用【yòng】完，确保补【bǔ】贴到位，不再有任【rèn】何【hé】拖欠。
显【xiǎn】然【rán】，无【wú】需补贴的企业始终能最先【xiān】备案，不限制其【qí】规【guī】模。度电竞补低的企【qǐ】业将以更高的概率获得补贴【tiē】并【bìng】备案，从而，有限的【de】补【bǔ】贴预算可以建设【shè】最大【dà】规模的电站，实现规模及效益最【zuì】大化。
如此推行【háng】，一方面【miàn】可将市场中建设【shè】成本【běn】高、资【zī】本实力弱、管理能力差的企【qǐ】业淘汰出局，竞争力【lì】强的企【qǐ】业才【cái】能最终获胜【shèng】;另一方【fāng】面，各【gè】级政府相关【guān】机构不【bú】再纠缠【chán】于【yú】分配指标，寻租机会【huì】消失【shī】。竞补低【dī】者得之，公开透明，童叟无欺。找市长没用，竞补低才有希望。
省内【nèi】补贴【tiē】预算【suàn】亦可分成地面【miàn】和分布式【shì】补贴预算两个部分。考虑分【fèn】布式项目度【dù】电成本【běn】稍【shāo】高，更需【xū】要补贴【tiē】推【tuī】动发展，但补贴的方式可以相同，即竞补低的优先获得备案和补贴，而无【wú】需补贴的始终最【zuì】先【xiān】备案。
分【fèn】布式光伏无【wú】需额【é】外的土地，有利于屋顶资源【yuán】及空【kōng】间的【de】多重利用，应鼓励发展【zhǎn】。政策层【céng】面【miàn】应积极【jí】推广分布【bù】式市场化交【jiāo】易，扫除政策和体制障碍。
风电包括海上风电、光热、生物质【zhì】发电等都可沿用这一机【jī】制，有利于技【jì】术【shù】领【lǐng】先、成【chéng】本较低、管理高效【xiào】的企业在市场【chǎng】上占先。无【wú】指【zhǐ】标可分【fèn】，“指标”市场消失，权【quán】力无需关进笼子【zǐ】中。
有人担心【xīn】，这是否会引起新一轮的恶性竞争?一是从企业角度，企业自负盈亏【kuī】，应该相信【xìn】企业会理性决策;二是从政府角度【dù】，可【kě】限定企业准【zhǔn】入【rù】条件，设一【yī】定的门【mén】槛【kǎn】，如资本金等;三是从监管角度，如果竞【jìng】补成【chéng】功后【hòu】备【bèi】案项目未【wèi】能按时建【jiàn】设【shè】完成，企业将进【jìn】入【rù】失【shī】信名【míng】单【dān】，限制其【qí】以后参与竞补。
所以，只要政策设计得当，短【duǎn】期偶尔的恶性竞争可能【néng】会【huì】存在;长期来【lái】看，新增电站投资【zī】，一定由成本【běn】管控【kòng】好，技【jì】术水【shuǐ】平高【gāo】、资金实【shí】力【lì】强的【de】企业主导。企【qǐ】业会寻【xún】找光照条【tiáo】件【jiàn】好、就近消【xiāo】纳易、屋顶或土地租金廉、地方税金少、供应【yīng】性【xìng】价【jià】高、资金成本低、营商环境佳的地方进行选【xuǎn】择【zé】和投资。考【kǎo】虑投资企业竞争压【yā】力大、利润微薄【báo】，地方政【zhèng】府为【wéi】了能源转型、绿色生态和税收增加，应该会和投【tóu】资企业联手，帮助企业控制成本，而不至于中途变卦，一旦电站【zhàn】建成，随意增【zēng】加各种税【shuì】费和【hé】租金。
至2017年12月【yuè】底，全国存量光伏发【fā】电【diàn】装机【jī】规模已【yǐ】超过130GW，这些电站还需【xū】要连续【xù】补【bǔ】贴【tiē】9-21年。随着电站建设每【měi】年的叠【dié】加，每年补贴的总额也【yě】在累积，预估20年后【hòu】才【cái】到【dào】补【bǔ】贴【tiē】的峰值(参见【jiàn】图二【èr】的补贴缺口)。在每年收取的可【kě】再生能源【yuán】电费附加金额【é】增长【zhǎng】缓慢【màn】的【de】情况下(参加图二【èr】的蓝色虚线【xiàn】)，补贴欠【qiàn】账【zhàng】越来越多，包袱越来越重。“531新政”只是稍微减轻【qīng】，不治标更【gèng】不治本(参见图二中新政减少的补贴【tiē】金额)。解决【jué】存量电站的补贴【tiē】，可行的办法只有【yǒu】推行电力绿色证书及火【huǒ】电企【qǐ】业新能【néng】源强制配【pèi】额相结合，化解补贴资金捉襟见肘之窘境(参见图三)。
绿【lǜ】证市场【chǎng】比起碳【tàn】市场更具现实性和可操作性，与【yǔ】火电企业强制性的可【kě】再生能源配额配合，存量光【guāng】伏电【diàn】站企业通过出售电力绿色【sè】证书【shū】得到收入，全面替【tì】代国家承诺但需【xū】漫【màn】长等【děng】待的【de】补贴。
目【mù】前【qián】已进行的绿【lǜ】证市【shì】场交易中存在两大问题，一是【shì】尚未强制实行可【kě】再生能源【yuán】的配额制，完【wán】全依靠企业的环保意识、责任意识，其象征意义大于【yú】实际意义，绿【lǜ】证市场【chǎng】很难【nán】有所【suǒ】发展。三部【bù】委已提出将在2018年适时启动【dòng】绿【lǜ】证配【pèi】额及强制【zhì】交易，进一步完【wán】善绿证交易机制。就目前新能源补贴缺口巨【jù】大的约束下，应【yīng】当及早启动“两政”叠加。二是风电、光伏绿证认购比例严重失调，光伏绿【lǜ】证竞争力差【chà】，许【xǔ】多【duō】光伏企业不愿【yuàn】意降低对价【jià】，导致销【xiāo】售【shòu】量【liàng】远低【dī】于风电绿【lǜ】证。
在 “531新政”下，光伏企业应【yīng】当把握好绿证的【de】机【jī】会【huì】，平衡价格与【yǔ】绿证销售数量之【zhī】间的关系，取代补贴需求。在将来【lái】绿证强制【zhì】规【guī】范中，在配额里对【duì】风电和光伏分别设定比【bǐ】例，增加光【guāng】伏绿证的【de】销售。
国际上【shàng】，绿证【zhèng】交易【yì】已【yǐ】成为【wéi】一套成熟的、灵活的【de】清洁能源市场机【jī】制，它不仅【jǐn】可以通过对发电企业【yè】进行配额考核，还【hái】可【kě】以考核售电企业的绿色【sè】电力出售情【qíng】况，由市场化机【jī】制将补贴压力转移给煤【méi】发电企【qǐ】业及用电【diàn】终端【duān】。需【xū】要明确的是，可【kě】再生【shēng】能源配【pèi】额及绿色证书应该也必【bì】须直接量化给发电企业，如果按“块块”分配【pèi】，企图通过各级政府的行政手段，可能既【jì】扭曲交【jiāo】易市场，又【yòu】滋【zī】生寻租机【jī】会。
有人怀疑，是否会【huì】大【dà】幅增加火电企业的【de】转型成本，并最【zuì】终由消费者买单?根据现有风电、光伏、光【guāng】热、生物质等【děng】新能源发电补贴的【de】存量规模，每年预【yù】计需【xū】要【yào】1000-1200亿元的补贴，这一【yī】补贴【tiē】规模转嫁到绿【lǜ】证交易，确【què】实【shí】会增【zēng】加火【huǒ】电企业【yè】成本，但由于【yú】价格传导机制不灵，转嫁到【dào】消费者身上去【qù】的【de】比例较小。
在新【xīn】一【yī】轮的煤【méi】炭【tàn】“去产能”过程中，煤炭价格上涨，火电企【qǐ】业发电成本急剧上升，同时火【huǒ】电机【jī】组【zǔ】发电小【xiǎo】时并没有同【tóng】比例上升，增加部分【fèn】也可能因为电力直接交易，利润收窄，火电行业整体利润下滑，甚至再度亏损。在这【zhè】样的背【bèi】景下【xià】，强制【zhì】配额及绿证【zhèng】交易一【yī】定【dìng】会受【shòu】到新【xīn】能源规模配比比【bǐ】较低的火电集团的抵【dǐ】制，征求【qiú】意见稿通过的难度比【bǐ】较大。
是否【fǒu】有有效【xiào】的解决办法?在电力市【shì】场尚【shàng】未【wèi】完全【quán】放开，价格传导机【jī】制不畅的【de】现实下【xià】，建议在煤炭“去产能”中【zhōng】，放宽【kuān】煤炭规模，推动煤炭价格下滑，降低【dī】火电企业发【fā】电成本，这足以【yǐ】弥补【bǔ】强制【zhì】配【pèi】额与绿证交易带来的成本上升，将存量可再【zài】生能源补贴的压【yā】力转移到煤炭【tàn】行【háng】业，同时有利【lì】于促进火电企业逐步淘汰老旧机组【zǔ】，投资【zī】更多的新能【néng】源项目。
通过配【pèi】比的绿色证书销售收【shōu】入取代国家【jiā】承【chéng】诺【nuò】的补贴，光伏电站投资企业是否会抵【dǐ】制【zhì】?一方面【miàn】，电站投资的模型是按【àn】照国家承诺【nuò】的【de】补贴金额【é】测算的，但久【jiǔ】拖难以到位的补贴、财务成【chéng】本的【de】增加以【yǐ】及融资难【nán】度加大带来的【de】窘境已经让不少电站企【qǐ】业【yè】难以为继;另一方【fāng】面【miàn】，国家可以设计好配【pèi】额规模，以【yǐ】影响绿色证【zhèng】书的交易价格，让【ràng】电【diàn】站企业绿【lǜ】色证书销【xiāo】售收入接近于承诺的补贴金额。
关键【jiàn】是，绿色证【zhèng】书的销【xiāo】售收入可以即刻进【jìn】账。在绿色证书期货【huò】市【shì】场机【jī】制下，电【diàn】站企业甚至可以【yǐ】提前卖出以提早获取收入。在【zài】电站企业【yè】绿色证书销售的平【píng】均收入接近承【chéng】诺补贴金【jīn】额的情况下，通过绿色证书【shū】替代【dài】补贴应该不【bú】会收到【dào】电站企【qǐ】业【yè】的反对和抵制。
预【yù】计到2017年底，存量新能【néng】源电【diàn】站尚【shàng】有1500亿左【zuǒ】右的补贴欠款【kuǎn】，有些长达4年之久，广大【dà】新能【néng】源投资企业【yè】面临现金流困【kùn】难【nán】和经营压力。而现有可再【zài】生能源电费附加预计的收入，每年预计【jì】可征【zhēng】收800亿元以上，并逐年增【zēng】加，也就是【shì】说【shuō】，财政收取的这部分电费附【fù】加可以在3年左【zuǒ】右【yòu】全部解决历史遗【yí】留下来的欠补(参【cān】见图三)。三年【nián】后收【shōu】取的电费附加【jiā】，可以用于【yú】追加新【xīn】增电站的补贴总额，促进新能【néng】源行业高效【xiào】率【lǜ】发展和能源转型。
采取补贴预算制，衔接政策
总体而言，“531新政”出【chū】台稍【shāo】急，让企业和【hé】行业无所适从。虽然在一定程度上缓和并网消纳【nà】难、补【bǔ】贴欠款【kuǎn】太多等问【wèn】题【tí】，但对行【háng】业的影响是弊【bì】大于利的。9-21，国家发改委价格【gé】司表态，已经备【bèi】案的项目仍然【rán】执【zhí】行“630”期限【xiàn】，时【shí】间点上有所缓解;另【lìng】外【wài】，与【yǔ】光伏企业【yè】负责人座谈会后，国家能【néng】源局高层表态，将大力【lì】推进分布式市场化交易，推动减轻企业【yè】负担，抓紧可【kě】再生能源电力配额制度的落地实施，多【duō】措并举扩【kuò】大【dà】消【xiāo】纳等，但【dàn】既没有时间点又没有目【mù】标【biāo】指标，也没有任何保证，对光伏企业而言，感觉是远水解【jiě】不【bú】了近渴。
我们认为，根本解决【jué】问题的【de】途径【jìng】是，走出【chū】传【chuán】统计划经济【jì】分指标控规模的【de】模式，根据财力【lì】可能，量【liàng】入为出，采取补贴【tiē】预算制，由电站投资【zī】企业【yè】定【dìng】期【qī】竞补，度电补贴竞低者得之【zhī】，如此游戏规则重新调整，可以在预算硬约束下，建【jiàn】设【shè】最【zuì】大可能规【guī】模的光伏电站【zhàn】。竞补规则及排序，让光伏电站【zhàn】补贴及备案置于阳光下，从机制上消除了【le】任何【hé】形式的指【zhǐ】标交易【yì】和寻租，解决新增电站种种问题。
通过【guò】绿色证书市场交易及可再生能源强制配【pèi】额【é】可解决存【cún】量电站二十年期【qī】内年【nián】年不断的越来越重的补贴，高层需痛下决心【xīn】，排除【chú】干扰，确【què】保在2018年年内【nèi】推出【chū】“两政【zhèng】”政【zhèng】策。
现有约1500多亿的新能源欠补，可再生能源电费【fèi】附加的收入【rù】可以在3年左右全部清算【suàn】完【wán】成。3年后，新能源行【háng】业即可步入无【wú】补贴【tiē】欠账、及【jí】时补【bǔ】贴时代。新技术【shù】新模式、低成【chéng】本高效率企业将不断涌现，分规模及分指标【biāo】腐败被分【fèn】补贴金额替代，新能【néng】源企业【yè】将【jiāng】进入【rù】良性【xìng】持续【xù】发展轨【guǐ】道。
光【guāng】伏行业，包【bāo】括整个新能源行【háng】业，同时面【miàn】临并网消纳【nà】难的问题。各地都存在弃光弃风弃水现象，西【xī】北【běi】、华北和东北地区比较【jiào】严重。如果【guǒ】并网【wǎng】消纳问题没有【yǒu】很好的【de】解决，仅【jǐn】仅解决【jué】了补贴机【jī】制，大规模发展可再【zài】生能【néng】源的【de】动【dòng】力和愿【yuàn】望仍然会落空。就并网消纳制约问题【tí】，参考发达国家的经验，我们认为扭转现状就要【yào】改变机制，改【gǎi】变【biàn】了机【jī】制，问题不难解【jiě】决，我们将在下【xià】一篇文章中专门【mén】讨论解决方案。
光伏行【háng】业【yè】发展的目标【biāo】是清晰的，约束条件越【yuè】来越苛【kē】刻【kè】，未【wèi】来【lái】大有可能【néng】越来【lái】越被【bèi】动。产业政策的设计【jì】应该走出【chū】传统计【jì】划经济的窠臼，学习其他国家的机制和经验，量入为出，发【fā】挥市场机制基础作用【yòng】，可以标本兼治现有的【de】约束条件和【hé】制约障碍【ài】，推动光伏【fú】企业健【jiàn】康稳健的发展，以实现行业目【mù】标,进【jìn】一步推动能源【yuán】转型。
