中电联报告：输配电价改革若干问题及政策建议

编者按：自2015年电力体制改革中发9号文件颁布【bù】以来，全国深化电力体制改革全【quán】面推【tuī】进，各项工作均取【qǔ】得阶段【duàn】性【xìng】成果【guǒ】。中【zhōng】发9号【hào】文件配【pèi】套文件《关于推进输配【pèi】电价改革的【de】实施【shī】意见【jiàn】》进【jìn】一步明确【què】了要核定、发布和执【zhí】行独立的输配电价，这对加强输配电【diàn】业务监管以及【jí】转【zhuǎn】变电网企业经营模式、推动电力市场交【jiāo】易具有重大意义。

作【zuò】为践行【háng】“管住【zhù】中间、放开两边”改【gǎi】革主【zhǔ】旨【zhǐ】的关键环节【jiē】，本次输【shū】配电【diàn】价【jià】改革既是标志着第一次形成【chéng】独立输配【pèi】电价体系，实现基于规则的现代监管【guǎn】的【de】里程碑事件，同时还关【guān】系着电力市【shì】场化改【gǎi】革、增量配电改革、售电侧【cè】改革等其他专项【xiàng】改革的推进进程。

2018年8月【yuè】，由中国电力【lì】企业【yè】联合会牵头【tóu】，联合电网企业、发电企业【yè】共同组成调研课题组【zǔ】，对输配电价核准、发布、执行情况进行了深【shēn】入调【diào】研，并撰写了《输配【pèi】电价改革情【qíng】况调研【yán】报告》。本文【wén】特【tè】节选【xuǎn】该报告【gào】中【zhōng】“问题及对【duì】策”章节【jiē】内容，以供【gòng】读者参考。

课题组组长、中电联行【háng】业【yè】发展与环境资【zī】源部副主【zhǔ】任薛【xuē】静认为，首轮【lún】省级电网输配电价已核定公布，区域电网定价【jià】在省级【jí】电网【wǎng】输【shū】配电价核定基础上作了进一【yī】步明【míng】确【què】，专项输电【diàn】线【xiàn】路工【gōng】程定价办法对【duì】价格【gé】计算【suàn】方法和价【jià】格形式【shì】作了规定，地方【fāng】电网和【hé】增量配电网的定价办法、调整【zhěng】机制【zhì】和结算制度也有了【le】具【jù】体要求。至此【cǐ】，基本【běn】建立【lì】了涵盖省级电网、区域电【diàn】网、跨区跨省专项工程【chéng】、地方和增量【liàng】配电网的输配电价体系以及对其各环【huán】节实施【shī】成本监审机【jī】制，从无【wú】到【dào】有实现了【le】前所未有的突破，为电力市场【chǎng】建【jiàn】设奠定【dìng】了坚实的基础，并向实体经济释放了改【gǎi】革红利。

同时，薛静也指出，在输配电价核【hé】定【dìng】、成【chéng】本监审政策和具体配套【tào】措施中尚存在着一定【dìng】的【de】问题和不足，需要随着改革的【de】不断深化【huà】，逐步改变【biàn】交叉补贴的【de】方式、厘【lí】清普遍服务政企职责、降低政【zhèng】府基金及附加比重、加强【qiáng】对转供【gòng】电环节【jiē】的监【jiān】管，并【bìng】统筹考【kǎo】虑输【shū】配电价核价细则，在【zài】保障【zhàng】电网企业合理收益的同时，完【wán】善【shàn】电网企业考核制度【dù】，疏解监管与考核【hé】间的矛盾。

隐形交叉补贴存在，工商企业电价虚高

首轮输配电【diàn】价【jià】核【hé】定，并没有明确各【gè】地【dì】交叉【chā】补贴规模和处理方式，不【bú】同用户间、不同地区间【jiān】的【de】电价交叉补贴仍然在扭【niǔ】曲着【zhe】电价体【tǐ】系、抑制资源配置的效率，对居民和农业的交叉【chā】暗补现象【xiàng】在严重侵蚀【shí】工商企业的【de】合理利润，提高工商【shāng】企【qǐ】业市场竞争能力的空间受限【xiàn】。

长期【qī】存在的隐形交【jiāo】叉补贴【tiē】规模较大，导致【zhì】工商企业电价虚【xū】高，且挤占了工商业电价进一步下降空间。多年来，随着煤电【diàn】联【lián】动、环保电价、可再生能源电价【jià】附加等政策出【chū】台，全国工商业电价历经多次调整，价【jià】格水平逐渐提高。2015年【nián】以来，国【guó】家【jiā】实【shí】施供给侧结构性改革的一些列举措，适当降低了工商业度电【diàn】交叉补【bǔ】贴【tiē】水平。但【dàn】是从【cóng】全社会用电量构成看，工商业用【yòng】电【diàn】比重逐年在【zài】下降，居民用电量比例【lì】在持续上升。居民用电【diàn】量比例提【tí】高说明需【xū】要交叉补贴的【de】电【diàn】量规模在【zài】逐渐增大【dà】，也就意味着用电【diàn】量比例逐步下【xià】降的【de】工商业用户承【chéng】担着电量【liàng】比【bǐ】重【chóng】越来越【yuè】高的农业和【hé】居民【mín】用户电价交【jiāo】叉补【bǔ】贴【tiē】，挤占了进一步降低工商业电价的空间。

2017年，全【quán】国工商业用户补贴居民农业的【de】政策性【xìng】交叉【chā】补贴规模约【yuē】2700亿元，居民和农业享受电价交【jiāo】叉补贴平均约每千瓦【wǎ】时27分，工商业承担电价交叉补【bǔ】贴【tiē】平均约每千瓦时【shí】7.4分【fèn】。其中：国家【jiā】电网区域的工商业电量约29500亿千瓦时，承担电价交叉【chā】补贴平均【jun1】约【yuē】0.075元【yuán】/千瓦时，交叉补贴规模【mó】为2200亿元【yuán】；南方电网区域的【de】工【gōng】商业电【diàn】量【liàng】约【yuē】6590亿千【qiān】瓦时，承担电价交【jiāo】叉补贴【tiē】平均约0.067元/千瓦时，交叉补贴规模为440亿元。尽管工【gōng】商业【yè】电价近【jìn】两【liǎng】年有所下降，但随着居民、农业用【yòng】电占比逐年提高，交叉补贴总规模没有下降，甚至在逐【zhú】年【nián】提高。

此外，在【zài】补贴规模日益增加的环境下，自【zì】发自用自【zì】备电厂的供电用户因为历【lì】史原【yuán】因尚没有承担交【jiāo】叉补贴责任，进一步加大【dà】了公共电网供电的【de】工商业用【yòng】户交叉补【bǔ】贴【tiē】负担。国家政【zhèng】策对于自【zì】发自用自备【bèi】电厂供【gòng】电用【yòng】户承担社会责任一直有【yǒu】明确的规定【dìng】，但由于缺乏具体执行细则和监管【guǎn】手段，在中央利益【yì】与地方利益协调不【bú】够情【qíng】况下，自发自用自【zì】备电厂供电用【yòng】户的【de】社会责任承担【dān】问题仍无法具体落实。

现【xiàn】行居【jū】民阶梯电价制【zhì】度【dù】对于缓解交叉补【bǔ】贴压【yā】力收效【xiào】甚微，且没有【yǒu】完全体现【xiàn】出公平负担的原则。2006年【nián】以来，全国连续12年没【méi】有提高居民、农【nóng】业用电价【jià】格。2012年以【yǐ】后推行【háng】的居【jū】民阶梯电价政策，不仅有引导社会各界节能的意【yì】义，从本意上也有缓解部分交叉【chā】补贴压力的初衷。但从目前的【de】阶梯电价【jià】结【jié】构设置来看，第一、二档的电【diàn】量【liàng】覆盖面基本超【chāo】过了90%，各【gè】阶梯的【de】电价设置区分度不高，阶梯【tī】电价发挥缓解补贴作用相当【dāng】有限【xiàn】。

现行三档阶梯电价【jià】机制【zhì】下，由于第一、二档电量水平设【shè】置【zhì】的较高，使得大部分高收入人【rén】群基本落在前两个档次上【shàng】，享受着【zhe】第【dì】一、二档【dàng】次有交叉【chā】补贴的较低【dī】电价优惠。另外，由于各档次电价差不【bú】是很大，造【zào】成了“用的【de】电越【yuè】多，享受的工商【shāng】业【yè】补贴【tiē】越多”。

由于【yú】现行阶梯电价的设置问题，工商【shāng】业【yè】承担【dān】补贴的一部分【fèn】流向了高收入人群【qún】，从而没有达到缓解交叉【chā】补贴压【yā】力【lì】的【de】初衷，既没有体现公平【píng】负担【dān】的原则，也没有合理体现电能资源的价值，不利于【yú】节约资源和【hé】环境保护。

政府对电【diàn】力市场的【de】过【guò】多干预，不利于还原电力的商品属性【xìng】。各【gè】国【guó】在社会【huì】经济不同发展阶段对【duì】电【diàn】力产品及【jí】其服务的商品属性还是公共产品属性或者【zhě】两【liǎng】者兼之【zhī】的选择运用，是针对经济发展、社【shè】会效益、民【mín】众福利的综合考量后确定的，不同发展阶【jiē】段【duàn】可能选【xuǎn】择不【bú】同。2002年以【yǐ】来，全国【guó】电力供应由【yóu】短【duǎn】缺转为基【jī】本满足并实【shí】现【xiàn】略为富【fù】余的格局，“政企分【fèn】开、厂网分【fèn】开”也已完成，政府和【hé】企业的【de】组织界面【miàn】已基本清晰。若【ruò】政府仍抓着投资审【shěn】批和产品定【dìng】价等关键经【jīng】营要素不放，仍然将电价作为宏观【guān】调控【kòng】、转移支付【fù】和推行【háng】产【chǎn】业政策的工具，电力产品的属性则徘徊于商品和准公共【gòng】品之间【jiān】，扭曲的【de】价格无法提供有效的经济信号，无法实现对电【diàn】力【lì】投资、建设以及消费市【shì】场引导，政府【fǔ】也不免会陷入【rù】交叉【chā】补【bǔ】贴的迷局，难以公正抉择交叉【chā】补贴【tiē】的解决【jué】方案【àn】，供【gòng】给侧改革红利难【nán】以更【gèng】大规【guī】模地释放。

长远来看【kàn】，应逐步减少政府对电力市场的【de】过度【dù】干预【yù】，推动电价【jià】体系透明化【huà】，使输配电【diàn】价【jià】真【zhēn】实【shí】反映成本结构特【tè】征，即逐【zhú】步走向【xiàng】高电压等级低电价、低电【diàn】压等级高电价的国际惯例，逐步剥离工商【shāng】业电价中【zhōng】隐【yǐn】形的【de】交叉补贴【tiē】项目，独立并公开明确居民电【diàn】价【jià】补贴项【xiàng】目，改【gǎi】隐形暗补为明补，并通过逐【zhú】步提高居民价格、完善【shàn】阶梯电价机制，逐步减量并【bìng】最【zuì】后取消对居民电价的【de】补贴【tiē】，真实、透明地反【fǎn】映供电成本，从而进一步发挥价格信号【hào】的作用，实【shí】现价格【gé】对【duì】电力投【tóu】资【zī】、建设以及消费市场的【de】正确引导【dǎo】。

普遍服务投入需求巨大，传统模式难以长期维持

随着电【diàn】力市场化改革的深【shēn】入【rù】推进，电力普遍服务承【chéng】担主体和资金【jīn】来源不明【míng】确的问题逐【zhú】渐显【xiǎn】现，亟需通过改革建立【lì】以电力普遍服【fú】务基金为核心的补偿机制，明确【què】普遍服务承担主体和资金来源，妥善【shàn】处理【lǐ】交【jiāo】叉补贴【tiē】问题，确【què】保电力普遍服务需求【qiú】得以满足【zú】，助【zhù】力【lì】电力体制改革顺【shùn】利推【tuī】进。

电力【lì】普遍【biàn】服务主体责任亟待从法【fǎ】律层面进行明确。在政企不分【fèn】、厂网不分【fèn】的时【shí】期，政府通过电力企业履行其普遍服务的【de】职责。但是随【suí】着电力体制改革的深【shēn】化，政企【qǐ】分【fèn】开后，电力企【qǐ】业【yè】作【zuò】为市场主【zhǔ】体【tǐ】的发展目标与普遍服务【wù】的基【jī】本原则存在一定的冲突，故【gù】对于履行电力【lì】普遍服【fú】务的【de】主体责任亟待明确。

从《中华人民【mín】共【gòng】和国电力法》第八条【tiáo】、第十二条可以看出，政府实际上是实施【shī】电【diàn】力普【pǔ】遍服务的责任主体，政府在电力普遍服务中要体现【xiàn】出主导、组【zǔ】织和推动的【de】作用。电力企【qǐ】业在政【zhèng】府的【de】引导和监【jiān】管下对【duì】普遍服务【wù】的对象提供相应【yīng】的用电【diàn】服【fú】务，所以【yǐ】电力【lì】企业是电力普遍服务的实施主【zhǔ】体。

当前时期，若【ruò】依然【rán】政【zhèng】企职【zhí】能不【bú】分，既不【bú】符合改革的大势，也不符合社会主义市场经济建【jiàn】设的实【shí】际需【xū】要。企【qǐ】业是【shì】市场运行的直接【jiē】参【cān】与者，政府的【de】电力普遍服务法律义务虽然必【bì】须通过国有电力企业的具体市场行为【wéi】来【lái】实现，但政府责任不能由【yóu】国有企业全力承担，企业所担当的【de】还【hái】应当是具体的【de】市场【chǎng】经营责任【rèn】和有限度的公【gōng】益性【xìng】法律责任。换言之，电力企业作为【wéi】市场经营【yíng】主体，通【tōng】常有意愿在电【diàn】力【lì】设施建设【shè】成本低、人口【kǒu】密集的经济发达地区【qū】和城市地区投资，但对于偏远地【dì】区，追求经济效【xiào】益【yì】的目标与普【pǔ】遍服务的【de】需求不相适应。

为【wéi】使普【pǔ】遍服务能【néng】够顺利实【shí】施，保障普遍服务受体的权利，国家有必要【yào】出【chū】面【miàn】实【shí】施干预【yù】，通过明【míng】确普【pǔ】遍服【fú】务主体责任、建立普遍服务机制、出台补贴措【cuò】施等方式保障【zhàng】普遍【biàn】服务目标实现。

地区经济【jì】发展不平衡【héng】，资【zī】金问题掣肘中【zhōng】西部偏远地区长期可【kě】持续发【fā】展。2002年电【diàn】力体制改革以来【lái】，电力普遍服务资金主要通【tōng】过交叉补【bǔ】贴来解决。一方面是【shì】工商业【yè】用户补贴【tiē】农业、居【jū】民用户，另一方面是不同经【jīng】营区域的电力企【qǐ】业之间的补【bǔ】贴，如城市【shì】补贴农村、东部省份补【bǔ】贴西部【bù】省份、同一个省份内赢利地区补贴亏损【sǔn】地【dì】区等。

多年来，在不同经营【yíng】地区间的交叉补贴【tiē】模式【shì】下，电【diàn】网企【qǐ】业作为统筹协调交叉【chā】补贴资金的平台，通过现金捐赠或代建专项输变电【diàn】工程【chéng】等形式【shì】实【shí】现东部地区【qū】电【diàn】网企业对【duì】西部省份电网企业【yè】进行援助。输配电价改革后，各【gè】省级【jí】电网被作为独【dú】立【lì】核价【jià】主体进【jìn】行输配电价核定，电网【wǎng】资产权【quán】属范【fàn】围、成本和【hé】收益水平都受到严格监管，这种传统的“东西帮扶”模式将难以【yǐ】为【wéi】继。

长远来看，地【dì】区间发【fā】展不平衡的事实客观存在，供电偏远地区确实面【miàn】临投【tóu】资规模【mó】大【dà】、运维成本高【gāo】、电费【fèi】回收难的问【wèn】题。在【zài】输【shū】配电价【jià】改【gǎi】革【gé】现状【zhuàng】下，若不通过【guò】“东西帮扶”等【děng】措施，且没有专门【mén】保障中西部发展的普【pǔ】遍服务基金，仅靠中西【xī】部地区自身谋【móu】求发展，无形中将对【duì】偏远地【dì】区的投资能力造成巨【jù】大压力。同时【shí】，在现行输【shū】配电价核定机制下，当地电【diàn】网企业的巨【jù】额【é】投资都将计【jì】入电网【wǎng】输配成【chéng】本【běn】，将进【jìn】一【yī】步拉高中【zhōng】西部地区输配电价水平，对当地以及下游电力用户用电【diàn】造成更大负担。

基金附加水平仍较高，转供电经营行为亟待规范

在目前【qián】电价的基础上，政府出台并【bìng】由【yóu】电【diàn】网企业【yè】代征了7项（其中2项2017年已【yǐ】取消）政府性基金及【jí】附【fù】加【jiā】，分别为重大水利工程建【jiàn】设基【jī】金、大中【zhōng】型水库库区移民后期扶持资金、小型水库库区移民后期扶持资金【jīn】、农【nóng】网【wǎng】还贷资金、可再生能【néng】源【yuán】电价【jià】附加、城市公用事业附加费（已于2017年4月【yuè】起取消）、工业企业【yè】结【jié】构调整专项资金【jīn】（已于2017年7月【yuè】起取消）。

以【yǐ】国家电网公司【sī】2017年的电价数据为例，平【píng】均销售电价【jià】（含基金【jīn】与附加）为653.9元/千千瓦时【shí】，政府基金与附加为【wéi】33.6元/千千瓦时，政府基金与附加【jiā】占【zhàn】比为【wéi】5.14%。

从目【mù】前情况看，主要存在两类问题。一是各地区的电价基【jī】金【jīn】附【fù】加征收标准差异性【xìng】较大，管理【lǐ】模式【shì】也存在较大自主性，导致各地输【shū】配电价的基金附【fù】加【jiā】水平差【chà】异很大，不利于形【xíng】成各地反【fǎn】映电【diàn】力成本和【hé】供求【qiú】关系的合理价【jià】格，阻碍【ài】电力市场跨【kuà】区、跨省交易【yì】，不利于电力资源的优化配置。二是【shì】在国【guó】家取消了部分基金【jīn】及【jí】附加之后，部分产业园区【qū】、商【shāng】业综合体等转供电经营者，并未及时贯彻国家降价【jià】措施，甚至存【cún】在在国家【jiā】规定【dìng】销售电价之外【wài】乱加价行为，以至于部分电力【lì】用【yòng】户并未切实享受到国家降低工商【shāng】业电【diàn】价的红利，国家对于【yú】转供电环【huán】节应加【jiā】强监【jiān】管，避免【miǎn】形成价格传导【dǎo】的灰【huī】色地带。

首轮电价核定尚存不足，需要增加调整机制

输【shū】配电【diàn】价改革试点地区【qū】暂定【dìng】输【shū】配电价格核定周【zhōu】期为3年，核定【dìng】参数以历史和预测数据【jù】为基础。现阶【jiē】段【duàn】，影响【xiǎng】经济阶【jiē】段性增长因素比较复杂、改革措施存【cún】在不确定【dìng】性，输【shū】配电价核定【dìng】也应统筹考虑【lǜ】各类变化因素，增【zēng】加灵活的调整机制。

电【diàn】价平衡【héng】账户未实体化运作。2014年，在深【shēn】圳的输配电价改革试点办【bàn】法中【zhōng】，首次提出了建立【lì】平衡账户概念。平【píng】衡账户是为满足电力市【shì】场建【jiàn】设【shè】需要，保持销售电价相对稳定，妥善处理电力产业链各类企业与电力用户利益关系而设立的账户。电【diàn】网企业输配【pèi】电实际收入【rù】与准许收【shōu】入【rù】之间【jiān】的【de】差额，通过平衡【héng】账户进行调【diào】节，多出部【bù】分进入平衡账【zhàng】户，不足部分【fèn】由平衡账【zhàng】户弥补。可见，设立输配【pèi】电价平衡账【zhàng】户可以【yǐ】稳定电价【jià】，保证电网企业投资成本的【de】合理回收。其【qí】一【yī】，当输配电【diàn】价核【hé】定初期确定【dìng】的电量增长与周期内实际不【bú】符，需【xū】要增加（减少【shǎo】）输配电【diàn】投资等一些不确定事件【jiàn】发生时，实际收【shōu】入【rù】和准【zhǔn】许收入的缺口可【kě】以由平衡账【zhàng】户进行【háng】弥补；其【qí】二，平衡账户作【zuò】为“蓄【xù】水池”和“调【diào】节器”，还可以起到【dào】稳定销售电【diàn】价的作用，是保障“准许【xǔ】成本加合理收益”输配电【diàn】价【jià】机制【zhì】落【luò】实的重要保证。

但是，现有平衡【héng】账户并未实际起到预期“蓄水池”和“调节器”的作用【yòng】，一【yī】方【fāng】面，各地电网投资的成本归集标准不一，差距【jù】较【jiào】大【dà】，当周期内电力实【shí】际增【zēng】速与预【yù】期不符时，增加（减少【shǎo】）的电网投【tóu】资成本如何【hé】规范【fàn】化【huà】传【chuán】导到【dào】销售电价或者通过蓄水池【chí】调节的实施细则缺位；另一【yī】方【fāng】面，当出现平衡账户持续亏空时缺【quē】乏相【xiàng】应的管理办法【fǎ】，无法实现资金的【de】自我平衡【héng】。

新增政策性资产的计【jì】提问题存在争议。为【wéi】了解决电力发展不平【píng】衡【héng】、不充分问【wèn】题，电网企业按照国【guó】家部署【shǔ】加大配网、农网建设投【tóu】资，这部分投资很大【dà】程度上属于社会福利性投资，并【bìng】不能带来【lái】与投资匹配的【de】电量【liàng】增长【zhǎng】，同【tóng】时还挤占了监管周期内电网企业的【de】投资空间【jiān】。另外【wài】，随着能源绿色【sè】转型发展【zhǎn】需要，新增“煤改电配套【tào】投资”、“电动汽【qì】车发展配【pèi】套投【tóu】资”、“清洁能源【yuán】接入投资【zī】”以【yǐ】及其他【tā】政策性配【pèi】套投资等。根据规定，当【dāng】电【diàn】网企业实际【jì】投【tóu】资额低于规划投资【zī】额时，对【duì】差额投资对应【yīng】的准许收入的70%予【yǔ】以扣减，反之，差【chà】额【é】投资对应的准【zhǔn】许收入【rù】不再上调。若新增的政策【cè】性投资不能全【quán】额及时【shí】纳入当期可【kě】计提收益【yì】的有效资产，及时调整电网企【qǐ】业准【zhǔn】许总收入和输配电【diàn】价【jià】，这将【jiāng】持续推高电网【wǎng】资产负债率【lǜ】，带来【lái】沉【chén】重的财【cái】务成本，严重影响电力【lì】可【kě】持续发展能力。

两部【bù】制输配电价【jià】制【zhì】度【dù】亟待完善。面对新能源上【shàng】网电量逐年增加、季节【jiē】性电量波【bō】动较大，电【diàn】力【lì】市场交易规模逐步【bù】扩大，电力现【xiàn】货和辅【fǔ】助服务产品将陆续入市交易等【děng】新趋势，为了保障电力系统安全稳定运行、电网企业的运维能力，进【jìn】一步挖掘【jué】输电线【xiàn】路容【róng】量空间潜力，扩大清洁能【néng】源季节性、日【rì】内的消【xiāo】纳规模，与电力市场交【jiāo】易【yì】品【pǐn】种不断丰富【fù】的【de】规【guī】则相结合【hé】，有必【bì】要【yào】进一步扩大包括【kuò】跨区、跨省和省内的两【liǎng】部制电价覆盖【gài】范围，并根据现实情况逐步完【wán】善两部制电价的相【xiàng】关机制。

监管与考核目标不统一，电网企业处境尴尬

输配电价改革以【yǐ】后，政【zhèng】府逐【zhú】步建立了以【yǐ】电网有效资产为基础，以“准许【xǔ】成本【běn】加上合理收益”为主【zhǔ】要原则，对输【shū】配电【diàn】的收入、成本、价格进行全范围直接【jiē】监管的新模式，并形成了“事前核定电价、事中监管投【tóu】资【zī】、事后成本监审【shěn】”的闭【bì】环监管体【tǐ】系。

在【zài】接受政府电【diàn】价【jià】监管的同【tóng】时，作为【wéi】国有大型企业，电网企业经营又【yòu】受到国务院国【guó】资委对盈利【lì】能力、资产质量、债务【wù】风险和经营增长的【de】明确考【kǎo】核要求。国资委【wěi】对电网企业【yè】的【de】绩效考核【hé】内容与【yǔ】建立输配电价核定的新机制、新要求并不完全一致【zhì】，导致各【gè】目标【biāo】难以协调统一，例如输配电价规制的准许回【huí】报【bào】率与【yǔ】国资委【wěi】考核的利润率【lǜ】、资产收益率等指标【biāo】并不一致【zhì】。　　

改交叉补贴暗补为明补，逐步解决电价交叉补贴问题

当前，电【diàn】价矛盾突出表【biǎo】现为工商业电价水平虚高，而居【jū】民电价大幅低于供电成【chéng】本【běn】。随着电力体制改革逐步深入以【yǐ】及降低工【gōng】商业电价目【mù】标【biāo】的提出【chū】，交叉【chā】补贴的【de】有效【xiào】评估与合理【lǐ】优化已【yǐ】经成为推进电力体【tǐ】制改革【gé】的必要【yào】条件以【yǐ】及进一【yī】步创造经济增长新动能的关键【jiàn】问题。

适时推出【chū】针对“妥善处理交叉补贴问题”的【de】顶层设计文【wén】件。交【jiāo】叉补贴问【wèn】题由【yóu】来已久且极为复杂【zá】，妥善处理交叉【chā】补【bǔ】贴、理【lǐ】顺电价机制绝非一朝一夕能够【gòu】完成【chéng】，建议以输配电价改革为契【qì】机，改隐【yǐn】形暗补为明【míng】补，并逐步减量【liàng】、取【qǔ】消【xiāo】工商【shāng】业【yè】对居民补贴为【wéi】改革发展方向，提出【chū】分阶段解决电价交叉补贴的【de】指导意见【jiàn】和【hé】时间表，从顶层设计上【shàng】加以规【guī】范和细化，各地方政府再根据自身禀【bǐng】赋条件做出具体安排【pái】。

短期内【nèi】，建【jiàn】议在现有补贴规模不扩大的基础上【shàng】，理清交叉补贴总水平并改为明补【bǔ】的补【bǔ】贴路径；从中【zhōng】期看，要【yào】建【jiàn】立妥【tuǒ】善处【chù】理交叉【chā】补【bǔ】贴的【de】长效机制，建立明补基金或税制，进一步【bù】完善居民阶【jiē】梯【tī】电价制【zhì】度；从长期看，逐【zhú】步减量、取消工【gōng】商业对居民电价补【bǔ】贴，逐步建立【lì】按用户用【yòng】电负荷率定价的机制。

完善居民阶梯【tī】电【diàn】价制度，积极减少交叉补【bǔ】贴。在我国，既要实现【xiàn】居民整体电价水平与合【hé】理的【de】供电【diàn】成【chéng】本相符，又要解决【jué】贫困人群用【yòng】电的【de】补贴问题，就需要合理的【de】设计每一档【dàng】的用电量门【mén】槛，最大程【chéng】度【dù】避【bì】免将低收入【rù】居民排除在补贴范围之外，或者将高收入居民纳入补【bǔ】贴【tiē】之内的设计【jì】误差。三档阶梯电价【jià】的设置应体现出基【jī】本用【yòng】电【diàn】、合理【lǐ】用电【diàn】和奢侈【chǐ】用电的差别【bié】，充分发挥价格信号的【de】作用，通过低电【diàn】价【jià】补【bǔ】贴低收入人【rén】群，同时让高收入人群【qún】以反映合理【lǐ】供电成本的价【jià】格消费电力，实现补偿成本与公平负担相【xiàng】结合。

居民【mín】用电价格总体上【shàng】要逐步反映供【gòng】电成本【běn】，同时【shí】兼顾不同【tóng】收入【rù】居【jū】民的承受能力，用电少【shǎo】的居民少负担，用电多的居民多负担【dān】。现【xiàn】阶段，建议适当降低【dī】第一【yī】档电量【liàng】的门槛，并适当【dāng】提高第二档【dàng】阶梯的价格，使【shǐ】第二档、第三档电价能【néng】够合理反【fǎn】映供电【diàn】成本，在保障大多数居民【mín】基础用【yòng】电的基础上【shàng】，使电价逐步【bù】反映电力资源的合理【lǐ】价值【zhí】，引导居民节约用电，切实减少工商业交叉【chā】补【bǔ】贴的负担。

加强监管【guǎn】，督导各【gè】利【lì】益主体承担相【xiàng】应的电价交叉【chā】补贴【tiē】责任。从实际国情【qíng】考虑，我国还需要【yào】在一定时期内保留一部分电价交叉补贴，短期内并不具备【bèi】完全取消的【de】条件。现阶段【duàn】，建议国家加强监管，稳定电价交【jiāo】叉补【bǔ】贴【tiē】来【lái】源，避免交叉补贴产生较【jiào】大【dà】缺口。此外，还应督导各利【lì】益【yì】主体承担相应的电【diàn】价交【jiāo】叉补贴责任。一【yī】是【shì】地【dì】方电【diàn】网【wǎng】、增量配电网与省级【jí】电【diàn】网具【jù】有平等的市场地位，配【pèi】电网企业应按照相同【tóng】的原则和标准承担政策【cè】性【xìng】交叉补贴【tiē】和政府性基【jī】金及附加【jiā】；二是自发自【zì】用自备电厂供电的用户，要【yào】公平【píng】承担社会责任，特别是燃煤自备电厂【chǎng】，须【xū】按照当【dāng】地【dì】现行交叉补贴标准缴【jiǎo】纳交【jiāo】叉补贴加价。

理清普遍服务政企责任，建立普遍服务长效机制

发达国家实现电力普遍服务一般【bān】有三种【zhǒng】方【fāng】式，一【yī】是通过交叉补【bǔ】贴方式解决【jué】，通常在一体【tǐ】化或自然垄断企业【yè】内部实【shí】现【xiàn】；二【èr】是【shì】通过发展分布式可再生能源来解决偏远地【dì】区无电户【hù】用电问题；三是建立以电力普遍服务基金为核【hé】心的电【diàn】力普遍服务【wù】补偿机制。结【jié】合我国电力【lì】改革与【yǔ】发展的实际【jì】，建议建立【lì】电力普遍服务基金【jīn】，保【bǎo】障电力普【pǔ】遍【biàn】服务的【de】顺利实施。

完善普遍服务【wù】法律机制，理【lǐ】清【qīng】政企责任。目前，我国仍未建立完备的【de】电力普遍服【fú】务补偿【cháng】机制，电力普遍服【fú】务的概念仍【réng】不统【tǒng】一【yī】，普遍【biàn】服【fú】务【wù】的责任主体【tǐ】、实施主【zhǔ】体不清，服【fú】务内容和方式等制度规定仍然缺失。建议在法律层面明【míng】确提出建立电力普遍服务补偿机【jī】制【zhì】，设立电【diàn】力普遍服务基金【jīn】。出台【tái】电【diàn】力普【pǔ】遍【biàn】服务相关配套文件，明【míng】确电力普遍服务的内涵【hán】、服务对象、服【fú】务标准、服务范【fàn】围，明晰【xī】普遍服务的【de】责任主体、实施主体及权责义务，制定【dìng】电力普遍服务【wù】规划【huá】、目标和实【shí】现方式。出台电力普【pǔ】遍服务基金管理办【bàn】法，建立电力普遍【biàn】服【fú】务基金管理机【jī】构，细化招标办法，明确监管主体【tǐ】、监管【guǎn】内容、监管标准，规定【dìng】奖惩措施。

建立电力普遍服务【wù】长效机制【zhì】，保障【zhàng】中西部【bù】地区长期稳【wěn】定【dìng】发【fā】展。从国际做法看，电力普遍【biàn】服务基【jī】金的资金来【lái】源主【zhǔ】要有两类，一是电价附加，即从终端用电【diàn】用户的【de】电价中收取电价附加，构成普遍服务基【jī】金；二是【shì】借助财政拨款或从各电力【lì】企业的营业收入中按【àn】一定比例【lì】提【tí】取，以作为普【pǔ】遍服务基【jī】金。

从【cóng】我国国情出发【fā】，短期内建【jiàn】议仍然通【tōng】过电【diàn】网企业【yè】内【nèi】部“东西帮扶”的方式【shì】来支援中西部【bù】偏【piān】远地区电网建【jiàn】设，考虑当前电网企业开【kāi】展内【nèi】部帮扶【fú】时存【cún】在【zài】的实际问题，建议价格【gé】主管部门在核定输配电【diàn】价时，允许将帮扶成本【běn】计入帮【bāng】扶省份准【zhǔn】许总收【shōu】入、通过帮扶省份输配电价予以回收，同时，建议【yì】财税主管部门【mén】对帮【bāng】扶资金在省级电网之间流出、流入时免【miǎn】征所得【dé】税【shuì】，提高内部帮扶效率。

长期来看，建议建立国【guó】家层面的【de】电力普遍服【fú】务基【jī】金，打造科学合理的电力普遍服务的长【zhǎng】效机制【zhì】，针对电价承【chéng】受【shòu】能【néng】力较差的中【zhōng】西部偏远地区给予【yǔ】税收【shōu】优惠和运营补贴【tiē】，并【bìng】对服务标准【zhǔn】、资金【jīn】来源和成【chéng】本补偿机制进行明确。

降低政府基金及附加比重，加强对转供电环节监管

电力【lì】作为商【shāng】品本应该执行市【shì】场【chǎng】交易规则，不【bú】应承担商品之外的特殊功能，电价中的基金【jīn】附加是【shì】因不同阶段【duàn】的【de】特殊需求制【zhì】定出【chū】台的，随着电力市场化改革【gé】推进，这【zhè】些特【tè】殊政策应当逐步取消【xiāo】或合理归【guī】位，还原电力的商品属性。

此外，转供电经营者本质上仍然属【shǔ】于供电环节，本身并无【wú】定价权，应严格执行国家制【zhì】定的价格【gé】政策【cè】、传导国家的【de】调价措施并接受【shòu】国【guó】家监管，做好供电“最【zuì】后一公【gōng】里”服【fú】务。建议国家针对转供电环节出台明确的措【cuò】施【shī】办【bàn】法，加强对转【zhuǎn】供电【diàn】经营行为的规范【fàn】和监【jiān】管，进一步明确转供电经营【yíng】者电【diàn】费收【shōu】取【qǔ】方式【shì】，要求按公平、公开【kāi】的原则向所有用【yòng】户合理分摊电费。避免在电价传导的最后一公里【lǐ】产生【shēng】灰【huī】色地【dì】带，影响国家【jiā】各类调价【jià】政策的顺畅传导。

在改革的初期阶段，应切实做好【hǎo】电价【jià】核定与【yǔ】电【diàn】网投资【zī】、电量【liàng】增长、降低电价【jià】水平等【děng】问题的有效衔接，针【zhēn】对存【cún】在问题灵活施策【cè】、及时调整，保证【zhèng】电网企业合理【lǐ】的收益水【shuǐ】平【píng】，确保电力系统长期稳定可靠运行。

尽【jìn】快建立平衡账户【hù】的具体【tǐ】管理细【xì】则【zé】及实施细则。输配电价平衡账户设【shè】立目标【biāo】是保障电网企业利润处于合理、稳定水【shuǐ】平，既避免电网企业凭借垄【lǒng】断地位【wèi】获得超额【é】垄断利润，又不至于【yú】导致电【diàn】网企业发生政策性【xìng】亏损，保【bǎo】障改革稳步推【tuī】进。根【gēn】据试点经验，建议将平【píng】衡账户设定【dìng】在电【diàn】网企业，由政府价格部门监督和调整使用。平【píng】衡账【zhàng】户调整【zhěng】机制触发比例可【kě】根【gēn】据【jù】各省市实际情况设定为6%至10%，最大限【xiàn】度减【jiǎn】少调价【jià】的频次，符【fú】合【hé】核价周期中的各方预【yù】期。平衡账户调【diào】整周期可设【shè】定【dìng】为一年，与会计核算周期相一【yī】致【zhì】，有【yǒu】利于各方稳定经营。

对于计划外的新增政策性【xìng】投【tóu】资提出明确解【jiě】决方【fāng】案。针对电【diàn】网【wǎng】作为实际【jì】出资方（归属权属于电网企业）的政【zhèng】策性【xìng】有效资产【chǎn】，应【yīng】将其纳入输配电价核【hé】定的合【hé】理成本，并予以计提收益。

跨省跨区输电线【xiàn】路输配电价【jià】建议采用两部制电价【jià】形式。电量电费反映输电【diàn】服务的成本，容量【liàng】电费反映【yìng】可靠供电、事故【gù】备【bèi】用等安全服【fú】务【wù】的【de】成本。此外【wài】，尽快将两部制价格实施【shī】范围扩【kuò】大到一般工商【shāng】业【yè】用【yòng】户，一定【dìng】容量以上的工商业用【yòng】户尽快执【zhí】行两部制电价，促进工商业用【yòng】电合理反映供电成本。

完善电网企业考核制度，疏解监管与考核间矛盾

目前，国务院国资委对电网【wǎng】企业考核是按【àn】照商业二类【lèi】企业标准进行的，针【zhēn】对新型监管模式和传统绩效考核体系之【zhī】间的矛盾，建议尽快完善和创新对电【diàn】网【wǎng】企【qǐ】业【yè】的【de】绩效考核【hé】机【jī】制，调整经营指标在考【kǎo】核中所【suǒ】占的【de】权【quán】重，使电网企业回归专【zhuān】注于【yú】提供输配电服务的功能定【dìng】位，调整电【diàn】网企业的经营考【kǎo】核方向。

突出电网公益属性【xìng】。在输配电价改【gǎi】革背景下【xià】，激【jī】励性管制的概念【niàn】将逐步引入，而【ér】激励考核指标以投资精【jīng】准【zhǔn】度、用户满意度以及【jí】供【gòng】电可【kě】靠性等指标【biāo】为准。因此应【yīng】进一步【bù】在考核体系中体现【xiàn】相关监管指标【biāo】，体【tǐ】现电网公益性【xìng】的特点【diǎn】，理顺自【zì】身发展与指标考核之间的关系。

突出【chū】发展质量指【zhǐ】标。电网作为基础【chǔ】产业【yè】，发展要有前瞻性、宏观性、策【cè】略性。我国电力消费【fèi】水平相对于【yú】发达国家还偏低，未来电【diàn】网发展【zhǎn】建设的任【rèn】务【wù】还【hái】很繁【fán】重，电网的发展指标更能体现电网企业持续经营【yíng】的【de】需要【yào】，更能体现【xiàn】企业作为【wéi】社会运行一份子应承【chéng】担的角色【sè】和责任，也更能体【tǐ】现政府对企【qǐ】业的定位。建议【yì】在电网企业考核指【zhǐ】标中突出发展质量【liàng】指【zhǐ】标【biāo】的权重，强调企业的科学可持续发【fā】展。

完善绩效考核体系。目前【qián】，国资【zī】委对电网企业的考核指【zhǐ】标以【yǐ】财【cái】务指标为【wéi】主，主要涉及资产、负债、所【suǒ】有者权益【yì】、收【shōu】入、费用、利润等会计要素，建议加强相关【guān】指标【biāo】关系【xì】的研究，做好指标之间的协调工【gōng】作【zuò】，基于【yú】监管体【tǐ】系，调整考核指标【biāo】体【tǐ】系。

（本文【wén】节选自【zì】中国【guó】电【diàn】力企【qǐ】业联合会行业发展与环【huán】境【jìng】资源部2018年《输【shū】配电价改革情况【kuàng】调研报告》。）