文/阳光时代律师事务所公司与投融资业务部 郭琳芳 李亚奇
一、案情简述
2016年，甘肃省渭源【yuán】县农牧林【lín】业局(以下简称“县农牧局【jú】”)认定甘肃省【shěng】路【lù】桥公【gōng】路投资有限公【gōng】司【sī】(以下简【jiǎn】称“路桥公司”)未办理草原征占用手续，擅自【zì】使用12.5755公【gōng】顷其他【tā】草地，上述行为属于非法占【zhàn】用草原【yuán】的行为，并作出【chū】责【zé】令停止【zhǐ】占用【yòng】草原、限期拆除设施【shī】及罚款【kuǎn】30余万【wàn】元的行政处罚。县农牧局向当地法院申请强制执行【háng】该行政【zhèng】处罚决定【dìng】。
当地法院经审查后【hòu】认为【wéi】，根据【jù】《草原【yuán】法》及国务院【yuàn】颁布的《土地利用分类标准》、最高人【rén】民法【fǎ】院《关【guān】于破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题【tí】》司法解【jiě】释第七条等相关规【guī】定，草原是【shì】指【zhǐ】天然【rán】草地和人工草地，而其他【tā】草【cǎo】地应归【guī】类为未利【lì】用地。办理征占用手【shǒu】续的草地应为草地天然牧草【cǎo】地和人工牧草地，而本案【àn】涉及的草地属其他【tā】草地，归类【lèi】为未利用地，对归类于未利用地的其他草地【dì】是【shì】否依【yī】照使用草原的规定前置审【shěn】核尚无法【fǎ】律规定【dìng】。法【fǎ】院最终【zhōng】认【rèn】定县【xiàn】农牧局【jú】的处罚适【shì】用法律错误【wù】，并【bìng】裁定对该行政处【chù】罚决定不予强制【zhì】执【zhí】行。
西北地区的光伏项目大多会涉及草地，笔【bǐ】者日前办理光伏项目并【bìng】购业务【wù】时也遇到了类似问题：国土部门认【rèn】定为未利用地中的“其他【tā】草地”，而【ér】当地草原【yuán】主管【guǎn】部门认定为干旱性荒【huāng】漠【mò】草原。国土【tǔ】部门【mén】和草原主管部门对同一宗【zōng】地的【de】性质【zhì】认定不【bú】一致。笔【bǐ】者【zhě】就此咨询当地省级草【cǎo】原主【zhǔ】管部【bù】门，省【shěng】级草原主管【guǎn】部门答【dá】复【fù】项目如果占用的【de】是干旱性荒漠草原，就【jiù】应当办理草原征【zhēng】占用手续，但【dàn】具体办理程【chéng】序要咨询当地草原主管部【bù】门。当【dāng】地草原主管【guǎn】部门则认为如果是未【wèi】利【lì】用地中的“其他草地”的，无需办理【lǐ】草原征占用手续，但该部门【mén】不会出具任【rèn】何书面意【yì】见或说【shuō】明【míng】材料。
“其他草地【dì】”究竟属于【yú】可以直接使用的“香馍馍”，还【hái】是【shì】需要办【bàn】理草【cǎo】原征占【zhàn】用手续的【de】“烫手【shǒu】山芋”，项目公司面对“其他草地”该何去何【hé】从?
二、法律分析
◆ 征占用草原须办理相关审批手续
我国《草原【yuán】法》第三十八【bā】条【tiáo】规【guī】定：进行矿藏开采【cǎi】和工程建【jiàn】设，应当不占或者少占草原;确需征【zhēng】收、征【zhēng】用或者使【shǐ】用草【cǎo】原的，必须经省级以【yǐ】上人【rén】民【mín】政府草原行政主管部门审核同意后，依【yī】照有关土地管理的法【fǎ】律、行政法规办理建设用地审批手【shǒu】续【xù】。
农业部2014年【nián】颁布的《草原【yuán】征占【zhàn】用审核【hé】审批【pī】管理办法》，则对建设工程征【zhēng】用【yòng】或使用【yòng】草原的审批权限做了【le】具【jù】体【tǐ】规定。《办法》第六条明确征用、使用草原【yuán】超过【guò】七【qī】十【shí】公顷【qǐng】的，由农【nóng】业部审核;征用、使用草【cǎo】原七十公顷【qǐng】及【jí】其以下的，由省级人民政府草原行政主管部门审核。
因此建设【shè】工程若确实需要占用草原【yuán】的，应【yīng】当办理草【cǎo】原征占用手【shǒu】续，并【bìng】报具有审批权限的草【cǎo】原主管【guǎn】部门审核【hé】。
◆ 需办理草原征占用手续的草原类型
究竟哪些类型的【de】草原【yuán】应【yīng】当办理草原【yuán】征占用【yòng】手续呢【ne】?我国【guó】《草原法》第【dì】二条规定：“在中华人民共和国领域内从【cóng】事草【cǎo】原规划、保护【hù】、建设、利【lì】用和管理【lǐ】活动，适用本法。本法所称草原，是指天然【rán】草原和人工草地。”
最高人民法院《关于【yú】审理破坏草原资源刑事【shì】案件【jiàn】应用【yòng】法【fǎ】律若【ruò】干问题的解释》(法释〔2012〕15号)第七条明确【què】：“本【běn】解释所称【chēng】‘草原’，是指【zhǐ】天然草原和人【rén】工草地，天然草原包括草地、草山和草坡，人【rén】工草【cǎo】地包括改良草【cǎo】地【dì】和退耕【gēng】还草地，不包括城镇草地【dì】。”
根据上述规定，需【xū】要办理草【cǎo】原征占用手续的草原范围主要包括天【tiān】然草【cǎo】原和人工草地两【liǎng】大类，而【ér】其他【tā】草【cǎo】地【dì】是否应当归类为草原，法【fǎ】律【lǜ】并未明确规【guī】定。
◆ 其他草地的定义
依据中华人民共和国国家【jiā】标准GB/T21010-2017《土【tǔ】地利【lì】用现状分类》(详见【jiàn】下【xià】表)，“其【qí】他草地”是指树木郁闭度<0.1，表层为土质，不用于放牧【mù】的草地。按照《中华【huá】人民共和国土地【dì】管理法》的土地性质分类，天【tiān】然【rán】牧草地、沼泽【zé】草【cǎo】地、人【rén】工牧草【cǎo】地属于农用地，而其他【tā】草地则属于【yú】未利用地【dì】。
《土地利用现状分类》草地分类
综上，现【xiàn】行法律法规对于【yú】“其他草地【dì】”是否【fǒu】应当办理草【cǎo】原征占用手续【xù】确无明文规定。通过对比《草原法【fǎ】》和【hé】《土地利用现状【zhuàng】分类》，《草原法》规定的【de】草原范围是天然草原和人工草地，不【bú】包含“其他草【cǎo】地”。而《土地利用现状分类》其将天【tiān】然牧草地【dì】和其他【tā】草地作为两【liǎng】个独立的【de】二级分类，并将其他草地【dì】划入未利用地【dì】而【ér】非农用地范畴，也意味【wèi】着其【qí】他草地【dì】与天然牧草【cǎo】地存在区【qū】别【bié】。
依据【jù】我国【guó】土地管理【lǐ】相关规定，建设【shè】项目占【zhàn】用【yòng】未利用地或农用【yòng】地的【de】，办理程【chéng】序和繁简程度都有很大区【qū】别。占用未利用地的可直接办【bàn】理建【jiàn】设用地手续，而占【zhàn】用农用地的【de】需办理“农用地转用”手续【xù】后，方可办理【lǐ】建【jiàn】设用地相关手续。
三、律师建议
我国【guó】《草【cǎo】原【yuán】法【fǎ】》第六十【shí】五【wǔ】条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法使用草原，构【gòu】成犯罪的，依法追究【jiū】刑事责任;尚不够刑【xíng】事处罚的，由【yóu】县级以上人民政府【fǔ】草原【yuán】行政主管部门依据职权责令退还【hái】非【fēi】法使用【yòng】的草原，对违反草原保护【hù】、建【jiàn】设、利用【yòng】规划【huá】擅自【zì】将【jiāng】草原改为建设【shè】用地的【de】，限期拆【chāi】除在非法使用的【de】草原上新建的建筑【zhù】物和【hé】其他设【shè】施，恢复【fù】草【cǎo】原植被，并处草原被非法使用前三年【nián】平均产值六倍以上十二倍以下的罚款。
根【gēn】据上述规定，一旦建设项目被认定【dìng】为非法【fǎ】占用草原，不【bú】仅会对项目本身合法性产生影响，更【gèng】有甚【shèn】者会被追究刑【xíng】事责【zé】任。基于法律法【fǎ】规无明确规定以及【jí】实务中各地【dì】对“其他【tā】草地”手续办理的理【lǐ】解不【bú】一的实际，建议新能源的项目业主或投资方在开展项目前期工【gōng】作或者收购项目时，尽【jìn】量要【yào】求草【cǎo】原主【zhǔ】管部门提供【gòng】书【shū】面【miàn】文件【jiàn】，确认项目占用“其他草地”不存【cún】在法律障碍，不【bú】需要【yào】办【bàn】理草原征【zhēng】占【zhàn】用手【shǒu】续，以规避相应用地风险【xiǎn】。
