一、2018年光伏政策U型反转事件梳理
在延续早前对光【guāng】伏产【chǎn】业积极支持的政策引导下，今年中多部委突然发布了“9-21”政策，光伏【fú】市场【chǎng】陷【xiàn】入“冰冻期”;近期【qī】，国家又【yòu】有意从支【zhī】持民营企业发展【zhǎn】与商讨光伏【fú】产业【yè】规划方【fāng】面做出积极调【diào】整。具有标【biāo】志性的事件【jiàn】如下：
(一)9-21新政提出降规模减补贴
9-21，国家【jiā】发【fā】展改革委、财政部、国家能【néng】源局联合发【fā】布《2018中国市场光【guāng】伏发电有【yǒu】关事项的通知》，业内俗称【chēng】“9-21新【xīn】政”，通知宣【xuān】布下调2018年光伏建【jiàn】设规模指标，同时下调光伏标杆上网【wǎng】电价，严苛程度【dù】超预期。“新政”明确【què】以下几点：(1)暂不安排2018年普通光【guāng】伏电站建设规【guī】模【mó】，在【zài】国【guó】家未下发【fā】文件启动普通电站建【jiàn】设规模前，各地不得【dé】以任【rèn】何形式【shì】安排需国家补【bǔ】贴【tiē】的普通电【diàn】站建设;(2)2018年安排【pái】10GW左右支持分布式光伏项目建【jiàn】设;(3)从9-21起，新【xīn】投运的光伏电站标杆【gǎn】上网电价每千瓦时下调0.05元【yuán】;(4)未纳入国【guó】家认【rèn】可规模管【guǎn】理范围【wéi】的项目，由地方依法予以支【zhī】持。
(二)总书记明确支持能源转型
9-21，习主席【xí】主持召开民企【qǐ】座谈会并发表重要讲话【huà】。光伏领域【yù】中，通威、隆基、正泰【tài】、特变电工等龙【lóng】头【tóu】企业董事长参加会议并坦【tǎn】陈【chén】行业【yè】面临的困难。习总书记现场做【zuò】出三【sān】点【diǎn】批示和【hé】回应：(1)牢【láo】固树【shù】立绿色发展理念【niàn】，十九【jiǔ】大报告提出能源转型，推进清洁发展;(2)一刀切政策没有充分【fèn】调研、听取【qǔ】企【qǐ】业意见，对政策实际【jì】影【yǐng】响考虑不周【zhōu】，没留调整期，工作方【fāng】式简单;(3)兑现【xiàn】《巴黎协定》承【chéng】诺。
(三)国家能源局研究调整光伏产业规划
9-21，国家能源局召开座谈会，商讨“十三五”光【guāng】伏行业的发【fā】展【zhǎn】规划【huá】调整，包括：(1)2022年前光【guāng】伏都【dōu】有补贴，补贴退坡不会一刀切;(2)十【shí】三五光伏目标要提高【gāo】，可以比210GW更【gèng】积极一些，“十三五”规划的光伏装机目标有望调整至超【chāo】过250GW，甚至达【dá】到270GW;(3)加快研究【jiū】制定并出台【tái】明【míng】年【nián】政策，国家能【néng】源局将重点加速出台【tái】2019年的【de】光【guāng】伏行【háng】业相关【guān】政【zhèng】策，对【duì】市场的稳定【dìng】发展提供【gòng】保障;(4)认可户用光伏指标单【dān】独管理，和工商业【yè】分布【bù】式【shì】区分开，将进一步引【yǐn】导和支持户用分【fèn】布式光伏的有【yǒu】序发展【zhǎn】。
二、光伏政策U型反转事件下的产业众生相
(一)制造端与应用端量价齐跌
长期以来【lái】，我国光伏产【chǎn】业严重依赖补贴进行扩张，在整【zhěng】个市【shì】场大环境去杠杆的背景下【xià】，一直处【chù】于高速发展期的光伏产业势【shì】必面【miàn】临洗牌。一【yī】石激起千层【céng】浪——被称为“史上【shàng】最【zuì】严”光伏【fú】新【xīn】政【zhèng】的出台导致了整个光【guāng】伏行业的加速【sù】洗牌，行【háng】业内有人称“9-21新政”为【wéi】光伏【fú】产【chǎn】业【yè】的“去杠杆”过程。
随之而来的是，国内需求呈【chéng】现断【duàn】崖式下降【jiàng】，各个环节【jiē】产品价格急速【sù】下跌，光伏行业呈现【xiàn】明【míng】显波动——今年前三【sān】季度光【guāng】伏新增【zēng】装机34.5GW，同比下降20%;光伏制造行业也受【shòu】到【dào】较大影【yǐng】响，相【xiàng】关【guān】产品价格下【xià】跌幅明显：硅【guī】料价格约46%、单晶硅片约43%、多晶【jīng】硅【guī】片约55%，单晶电池片约35%、多晶电池片【piàn】约50%、单晶组【zǔ】件约26%;一线厂商仍旧可以达到较高的开【kāi】工【gōng】率【lǜ】，而二三线厂商普遍有开工【gōng】率不【bú】足甚【shèn】至停产【chǎn】的情况【kuàng】。
(二)金融机构惊忧无措、踌躇不前
金融【róng】机构【gòu】对【duì】于光伏行业的信贷政策也随即【jí】收紧，不【bú】少金融机构采【cǎi】取十分【fèn】谨慎的“观望”政策，基本全线暂停对光伏有关的一切【qiē】融资业务【wù】投放。由于光伏【fú】投资的六七成资金均来自于银【yín】行【háng】贷款，剩余【yú】资本金部【bù】分则通过融资租赁、自【zì】有资金、增发新股、引【yǐn】入外部投【tóu】资者等方式获得，“新政”的实【shí】施与【yǔ】银行等金融机构审批政策的收紧，使光伏企【qǐ】业遭遇到【dào】了前所未【wèi】有【yǒu】的危机与挑战【zhàn】，甚至【zhì】到了“生【shēng】死存亡”的关【guān】键时刻【kè】。
而【ér】时隔五【wǔ】个月后【hòu】，光【guāng】伏【fú】产业政【zhèng】策风向似乎又急转——国家相【xiàng】关部门及时根据政策变【biàn】动对市场的影响予以调整【zhěng】，并在多方倾听企业【yè】呼吁后纾困。受近期两次会议中习总书记亲自点评光伏【fú】行【háng】业发【fā】展、未来光伏【fú】“十三五”规【guī】划将【jiāng】被修【xiū】改【gǎi】、户【hù】用市场有望【wàng】重新启动、央行及【jí】各个地方【fāng】力挺我【wǒ】国民企等一连串重大利好的影响【xiǎng】下，发【fā】展前【qián】景看似【sì】不明朗的光伏市场【chǎng】又迎来了希望的曙光，令人猜【cāi】想光伏政策是否已触底回暖、光伏行业能否解决历史问题，迎来根本性反转?
三、光伏行业后续政策导向与发展重点
(一)再生能源配额将逐步替代财政补贴
近期，相关部委为光伏【fú】行业的消纳【nà】、补贴问题【tí】，提出了发【fā】电权现货交易、可再生能源配额【é】制、绿证等进一步解【jiě】决办法【fǎ】，表【biǎo】明【míng】政府对新能源行【háng】业的支持态【tài】度。
今【jīn】年7月，国家【jiā】发【fā】展改革【gé】委、国家【jiā】能【néng】源【yuán】局发布的《关于积极推进电力市场化交易进一【yī】步完【wán】善交易机制的通知》要求地【dì】方政府【fǔ】、电网【wǎng】企业、电力用户分别承担配额【é】制落实主【zhǔ】体责任、组织责【zé】任和【hé】消【xiāo】纳责【zé】任，履行清洁能源消纳义务。另外，通知还指出在确保供电安全的前【qián】提下，完善和创新交易规则，推进规【guī】划内的【de】风电、太阳能发电等可再生能源在保【bǎo】障【zhàng】利用【yòng】小时数之外【wài】参与直接交易、替【tì】代火电【diàn】发电【diàn】权交易及跨省【shěng】跨【kuà】区现货交易【yì】试点等，通过积【jī】极参【cān】与市场化交易，增加【jiā】上【shàng】网电量，促进消纳。建立电力现货市场【chǎng】，主要意义在于【yú】解决困扰多年的清洁能源【yuán】进入市场【chǎng】后面临的弃风弃光问题。
今年9月国家发改委下发的《可再【zài】生能源【yuán】电力配额及考核办【bàn】法【fǎ】》(第二次【cì】征求意见稿【gǎo】)强【qiáng】制可再生能【néng】源电力消纳引导新【xīn】能源【yuán】行业【yè】进入【rù】新时代，同时明确各【gè】省新能源消纳最低【dī】配额指标，确【què】保行业发展底线，新【xīn】增可【kě】再生能源消纳要求【qiú】确保未来三年装机空间。
为解决补贴缺口问题，我国【guó】2017年2月就已【yǐ】提前推出“可再生能【néng】源绿色【sè】电【diàn】力【lì】证书”制【zhì】度【dù】，鼓励居民通过认购“绿证【zhèng】”的形式【shì】自愿承【chéng】担一部分可再【zài】生能源发展成【chéng】本，其核心在于发【fā】电企业和超额完【wán】成考核任务的消【xiāo】纳方【fāng】可【kě】以通过出售绿证获得增【zēng】量收益。与可再生能【néng】源基金补贴相比，绿证【zhèng】交易【yì】的优势在于周【zhōu】转【zhuǎn】速度较快，当年即可入账【zhàng】，不存【cún】在拖欠情况【kuàng】，能够显著【zhe】改善可再生能【néng】源发【fā】电企业的现金流水平和盈利水平，以确【què】保【bǎo】补贴退【tuì】坡的同时，光伏产【chǎn】业依【yī】然得以稳健发【fā】展。
(二)户用分布式光伏地域延伸性与投资性强
近日，国家能源局的【de】专【zhuān】业人士表示，国【guó】家层面【miàn】认【rèn】可户用光伏指标单独管理【lǐ】，和工商【shāng】业分【fèn】布式区【qū】分开，并将进一步引【yǐn】导和支【zhī】持【chí】户用分布式光伏的有【yǒu】序发【fā】展。目前，户用分布式光伏【fú】仅【jǐn】集中在江【jiāng】苏和浙江等地区，其【qí】他地区户【hù】用【yòng】装机量仅为2-3GW。未来户用装机还【hái】要【yào】继续往北【běi】走向山东、辽宁【níng】，往南走向【xiàng】福【fú】建【jiàn】和广东【dōng】等【děng】省份，因【yīn】此整体【tǐ】需求仍有很大空间【jiān】。另外，在集中式光伏标杆电价每年下调的政策下，分布式【shì】光伏电价补贴已连续【xù】四年保持不变，在今年虽【suī】将分布式光伏补贴下调了0.1元【yuán】/Kwh，但【dàn】下调幅度远【yuǎn】低于标杆【gǎn】电价【jià】;在分布式补贴下调后【hòu】的【de】环境下，户用【yòng】分【fèn】布【bù】式的项目回报率依旧可高达15%，其投资【zī】属性依旧很强。
因此，在重点发展分布式光伏的大背景下，户用光伏项目若可在未来获得相关政策的【de】支持【chí】，如给予户用光伏【fú】项【xiàng】目更多的规模指标【biāo】或保持其【qí】补贴水平，“自发【fā】自用、余量上网”模式【shì】下的【de】户用分布式【shì】毫无疑问将【jiāng】是未来的发展重【chóng】点。
(三)领跑者项目成本可支持中标价格接近火电
2015年1月能源局提出光伏领跑者计划，最初【chū】在于鼓【gǔ】励光伏新技术的应用和发展，从而推【tuī】动整【zhěng】个产业链向高端制造【zào】发展【zhǎn】，摆【bǎi】脱低【dī】端重【chóng】复建【jiàn】设的困局。而【ér】随着2016年第二批领跑者计划【huá】引入竞价机【jī】制，领跑者逐步【bù】承担起光伏发电价格【gé】发现【xiàn】的作用。领跑【pǎo】者项目通过引入【rù】竞价机制与地方【fāng】政府通过承诺给【gěi】予土地、接【jiē】入、消【xiāo】纳等一【yī】站式服务推动【dòng】发电成本【běn】的【de】下降，降【jiàng】低企业的非【fēi】技术【shù】成本，从【cóng】而降低中标电价。
第三批领跑者计划吸取了【le】前两次招标建设的【de】经验【yàn】，在【zài】基地评选期即引入了对于基地的日照水平、土地类型及成本【běn】、接入系统的建【jiàn】设、电力消纳保障以及地【dì】方政府推进【jìn】工作【zuò】机【jī】制和保障机制度五方面考【kǎo】核，引【yǐn】导地【dì】方政府降低【dī】企【qǐ】业投【tóu】资【zī】的【de】非技术成本。在降【jiàng】低成本、降低电价方【fāng】面，我国第三期【qī】的光伏领跑【pǎo】者项目【mù】起到了较好的效【xiào】果，部分地区的报价已【yǐ】经低于当地火【huǒ】电价格。例如第三【sān】期基【jī】地里最低电价是【shì】青海【hǎi】格尔木的光【guāng】伏领跑基【jī】地，电价为0.31元/每千瓦时【shí】，比当地的煤电标杆电价还要低4.5%，我【wǒ】国光伏产【chǎn】业的【de】发展重点将【jiāng】从规【guī】模【mó】扩张【zhāng】转向【xiàng】提质增【zēng】效，平价上网之路已触【chù】手可及。
(四)平价上网试点将推动无补贴项目推广
在9-21国家能源局召开的会议上【shàng】，明确表明了要积极推进【jìn】平价等【děng】无【wú】补【bǔ】贴风【fēng】电、光【guāng】伏【fú】发电项【xiàng】目【mù】建设，率【lǜ】先在【zài】资源条件好、建设【shè】成本低、市场消纳条【tiáo】件落实的地区，确定【dìng】一批无须【xū】国家补贴的平价或者低价风电、光【guāng】伏发电建设。
目【mù】前，部【bù】分工商业直供电项目【mù】已具备摆脱补贴能力。近期山东【dōng】省发【fā】改委向国家能源局申报【bào】《关于东营市河口区光伏【fú】发【fā】电市场化交【jiāo】易项目无需国家光伏发电补贴【tiē】的【de】请示》，第一次提出了无需补贴的【de】地【dì】方电站项目【mù】。项【xiàng】目主【zhǔ】要利用地方的盐【yán】碱地，建设【shè】光伏电站供应附近的化工园区。由于工商业项目电价相对【duì】来说较【jiào】一般较【jiào】高，随着光伏系【xì】统成本的下降，部分项目在工【gōng】商业直接售电【diàn】模式下，已经能够形【xíng】成较【jiào】好的投资【zī】回报率。国家【jiā】能源【yuán】局对于项【xiàng】目【mù】进【jìn】行了肯定和批【pī】复，预计这一【yī】形式将【jiāng】会【huì】在国内【nèi】陆续出现，从而推【tuī】动国内光伏【fú】无【wú】补【bǔ】贴项目的推广。
四、光伏发展存在的主要问题
当【dāng】前虽【suī】然光伏【fú】政策已转【zhuǎn】向积极，但同时也要看【kàn】到，推【tuī】动“9-21新政”产生的客观条件依然存在，仍可能制【zhì】约国内【nèi】光伏行业的发展【zhǎn】。
(一)拖欠的光伏补贴影响产业链正常运行
光伏市场规【guī】模快速扩大和可【kě】再【zài】生【shēng】能源附加征【zhēng】收不足，补【bǔ】贴资金缺口【kǒu】明显【xiǎn】，多【duō】数光【guāng】伏发电项目难【nán】以及时获【huò】得补【bǔ】贴，增加了全【quán】产业链资金成本，特别是光伏企业以民营企【qǐ】业【yè】居多且业务单一，融资能力【lì】较弱，市场波动易导致行业风险【xiǎn】快速聚集。据测【cè】算【suàn】，“9-21”时已明确我国可再生能源【yuán】补贴资金缺口已超1200亿元。
从收入端【duān】看【kàn】，在国家大力推动工商业电价下【xià】降，减【jiǎn】轻企业负担的大背景下，可再生能【néng】源基金附【fù】加【jiā】金额短期【qī】难以大【dà】幅上【shàng】浮;而支出端，由【yóu】于光【guāng】伏电站投资【zī】成本的快速下降导致光伏电站投资【zī】回报【bào】率快速【sù】上升，光伏电【diàn】站装机量增长迅猛，导致补贴【tiē】资金缺口不断增【zēng】大。
(二)东西部供需矛盾导致弃光限电仍较严重
西北地区消【xiāo】纳能【néng】力有限，外送又受到配【pèi】套【tào】的输电线路限制，与常规能【néng】源【yuán】的【de】竞【jìng】争关系是【shì】弃【qì】光严重的主因。东、中、西部协同消【xiāo】纳市场没有形成【chéng】，省【shěng】间交易存在壁垒【lěi】，输【shū】电通道建【jiàn】设滞后【hòu】于光伏【fú】等新【xīn】能源发展，加上现有电网调峰能【néng】力及灵【líng】活性不足，西北本地消纳能力有限，造成西北部【bù】地区【qū】弃光限电【diàn】严重，东西部供给不均衡。
(三)过高非技术成本导致光伏企业负担仍较重
技术【shù】的进【jìn】步【bù】使【shǐ】得【dé】光伏【fú】电池、组件等成本不【bú】断下降，但是与光伏技术无关的成【chéng】本，如土地成本、电网接入【rù】成本等在加速成为制约光【guāng】伏系【xì】统成本快速【sù】下降的重要因素。
据测算【suàn】，非技术成本已经占到总【zǒng】投资成本的20%以上，算到电价上面至少0.1元【yuán】/千瓦时。关于土地【dì】租金的交付，有些地方甚至要【yào】求一【yī】次性缴纳20年的租金，;一【yī】些地方仅征用【yòng】耕地【dì】占地费【fèi】和土地使用费就给企业一【yī】次性要【yào】增加几【jǐ】千【qiān】万元的费【fèi】用，这些成本无疑【yí】使光伏企业的成【chéng】本负担加【jiā】重不【bú】少。
五、基于商业银行角度的政策建议
(一)保持政策的稳定性与连续性
政策的【de】改变应【yīng】留【liú】给行业足够【gòu】的反应期和缓冲期。如【rú】对“9-21”的政策落实，应有一定的【de】范围划分和执行标准，不应采取一刀切的做【zuò】法。“9-21新政【zhèng】”的核【hé】心就【jiù】是要尽【jìn】快【kuài】建立一个平【píng】价上网的【de】光伏市场，平【píng】价上网是新政【zhèng】的【de】目的，也是市场发展的必【bì】然之路，但调价应有明确的时间窗口【kǒu】，并做【zuò】好长【zhǎng】远规划，并与产业成本结合【hé】，循序渐进，逐步落实;同【tóng】时，保持政策的稳定性与连续性也有【yǒu】助【zhù】于商【shāng】业银行等金【jīn】融机构保持稳定的信用【yòng】政【zhèng】策，支持光伏等新能源产业的发【fā】展。
(二)地方政府出台地方补贴支持
9-21，浙江【jiāng】省发改委等6部【bù】门联合下【xià】发【fā】了《关于【yú】浙江省2018年支持光伏【fú】发【fā】电应用有关事项的【de】通知》——浙江【jiāng】省内光伏发电项目所发电量，2018年继续实行电量【liàng】省补贴政策【cè】，补贴标准【zhǔn】为0.1元/千瓦时，与【yǔ】国家【jiā】建设指标脱钩。明【míng】确可获得国家可再生能源发展基【jī】金【jīn】补助的屋顶【dǐng】分布式【shì】光伏，在未【wèi】获【huò】得国家可再生能【néng】源发【fā】展【zhǎn】基金补助之前【qián】，由浙江省电力公司继续给予垫付【fù】等细则，表明了【le】地方政府支持光伏行业的力【lì】度和决心。我们认为，参照浙江运作【zuò】模式，地【dì】方政府可根据自身地【dì】方【fāng】资源【yuán】状况出台相应的地方补【bǔ】贴【tiē】政策。如【rú】此【cǐ】，商业银行等金融机构【gòu】可【kě】根据不同地方政府的支持【chí】政策进行差异化授【shòu】信机【jī】制的探索，助力光伏产业的发展【zhǎn】。
(三)参与户用光伏差异化等政策的制定
近期【qī】的国家【jiā】能源【yuán】局会议已明【míng】确要单独管理【lǐ】户用光伏指标【biāo】，且从目前光伏产业布局来看【kàn】，户用光伏【fú】项目已有【yǒu】装机【jī】量尚小，发展空【kōng】间【jiān】巨大。建【jiàn】议【yì】国【guó】家能源局授权或组织成立户用【yòng】光伏专业标准化技【jì】术委员会，积极【jí】研【yán】究制定【dìng】出台户用光伏系【xì】统及设【shè】备规范、标准及体系，规范光伏产品的市【shì】场准入，如对【duì】户用【yòng】光伏市场可不进行指标【biāo】化管理【lǐ】，充分考虑【lǜ】户用光伏电【diàn】站分【fèn】散和规模小的特点带来【lái】的营销和运维【wéi】成【chéng】本【běn】高的实际情况，在补贴上采取差【chà】别【bié】于工商业分布【bù】式电【diàn】站的管理方式【shì】;同时，商业【yè】银行也可积极【jí】参与政策的制【zhì】定，如【rú】将审批该类项【xiàng】目遇到的难点先行提【tí】出，将其解决方式融【róng】入到政策的规划【huá】中，进一步推动户【hù】用光伏的发展。
(四)给予光伏产业相应的金融政策支持
大力发展绿色【sè】金【jīn】融创【chuàng】新【xīn】模【mó】式，鼓【gǔ】励商业【yè】银行【háng】等金融机构主动走出【chū】去支持光伏企业。可【kě】逐步研究针【zhēn】对户用和【hé】工商【shāng】业【yè】分布式光伏电站的【de】光伏贷发展成为标【biāo】准化【huà】的贷款品种的【de】政策，如由银政企联合打造的小企业分布式光【guāng】伏“阳【yáng】光贷”项目——即由上【shàng】海市政府为加快解决当前分布式【shì】光伏面【miàn】临的融资【zī】难【nán】题而【ér】采取的【de】政府引导、市【shì】场【chǎng】运作的项【xiàng】目平台。其中上【shàng】海【hǎi】市【shì】节能【néng】减排中心牵头搭建“阳光【guāng】贷【dài】”项目管理和监测平【píng】台，对项目实施评估验收出具评【píng】估报【bào】告和后【hòu】期监管，上海市中小微企业政策性融资担保基金管【guǎn】理【lǐ】中心与贷款银行【háng】联合承担风险的损失【shī】分担型【xíng】项目贷【dài】款融资业务。“阳光【guāng】贷”结合了中长期项目贷款、担保基金担保、未来收益权质押等多种金【jīn】融产品【pǐn】的特点和要求，市场需【xū】求多，可【kě】操【cāo】作性强，目前【qián】首笔【bǐ】“阳光贷”项目融资贷【dài】款已在兴业【yè】银行上海分【fèn】行成功落地【dì】，可供其他地方政府学习与借鉴。
(五)持续跟踪并建立电力现货市场试点评价机制
全国【guó】首个投入试运行的南【nán】方(以广东起步)电力现【xiàn】货市场【chǎng】已于近期【qī】正式启【qǐ】动试运行，建【jiàn】议国家相关部门建立跟踪评价机制【zhì】，督【dū】促相关部门全面重视电力现【xiàn】货市【shì】场化交易工作的开展【zhǎn】与【yǔ】落实工作，逐步【bù】优化现货市场交易机制，总【zǒng】结【jié】出一套实际【jì】、实用的【de】经验方【fāng】案，并定【dìng】期通报给相【xiàng】关部门与机构【gòu】，同时商业【yè】银行等【děng】金融【róng】机构也可逐步探索提供【gòng】相应的金融支持方案【àn】，为后续电【diàn】力市【shì】场体系的改革【gé】、市场的建立和全面开展打好坚【jiān】实基础【chǔ】。
(田乐兴业银行总行绿色金融部研究员)
