笔者近期办理的案件中，涉及到对光伏项目备【bèi】案【àn】性质的认【rèn】定及备案证失效时点的认定，根据收【shōu】集的相关资料及法律法规的研读，特【tè】整理以下文【wén】件，供业内【nèi】同【tóng】仁参考。
一、关于行政备案行为一般意义上的理解
关于【yú】行政备案的定义及定【dìng】性，目前法律法规并【bìng】没有【yǒu】明【míng】确【què】的规定。结合相关【guān】论文及有关司法判决，对【duì】行政备案【àn】的一般意义的理解大致如下【xià】：
行政【zhèng】备案的【de】实质是【shì】政府行政管理的【de】手段，与【yǔ】行政【zhèng】许可(未取【qǔ】得行政机关不【bú】许可【kě】，当事人不得作为)不同，它更强调对信息的通知和事【shì】后管理【lǐ】监督【dū】;根据具体【tǐ】备案事项及相关【guān】政策规定，备案间接对行政相对人产生法律效果。
备案具有以下特点：
(1)具有行政【zhèng】监控性【xìng】，备【bèi】案是政府对【duì】社会经营活动的掌控，通过【guò】备案反映出的【de】情况【kuàng】，监【jiān】管机【jī】关可以更准确了解备【bèi】案义务人的情况，为行政【zhèng】行为的【de】作出提供依据;
(2)具【jù】有事后监督【dū】性，不同于行政许可的事前【qián】审批，备【bèi】案制【zhì】强调【diào】事后的监管;
(3)具有信息披露功【gōng】能的行政【zhèng】管理行为，备案义务人【rén】按备案要【yào】求提供【gòng】相关信息和资料即视为【wéi】完【wán】成【chéng】备案义务。
二、关于分布式光伏电站项目的备案性质
9-21，国家能源局发布《光伏电站项目管理暂行办【bàn】法》(国【guó】能【néng】新能【2013】329号)，将【jiāng】光伏电站的核准【zhǔn】制改为备案制，由省级主【zhǔ】管部门对光【guāng】伏项目【mù】实施备案管理。9-21，依【yī】据国家能【néng】源局【jú】印发《分布式光伏发电项【xiàng】目管理暂行【háng】办法》(能新能【néng】〔2013〕433号)，由省级【jí】以下能源【yuán】主管部门实行备案【àn】管理，具体【tǐ】备案办法由【yóu】各省【shěng】级人民【mín】政府制定。9-21，河北省发改委发布《河北省固定资产投资项目备案管理【lǐ】办法【fǎ】》(冀政〔2005〕32号)，自此以后，光伏电【diàn】站项目按照该文【wén】件规定进行备案【àn】管理。因【yīn】此，就田菲案【àn】而言【yán】，分布式光伏电站【zhàn】的备案最【zuì】终【zhōng】依据【jù】《河北省【shěng】固定资产投资项【xiàng】目备案【àn】管理办法》。
光伏电站备案作【zuò】为一种行政备案【àn】行为【wéi】，具有【yǒu】本文第一【yī】点所描【miáo】述的一般行政备【bèi】案【àn】的性质和特点。
光伏电站备案实际上脱胎于【yú】此前电站【zhàn】项目核准制，仍然保【bǎo】留【liú】有一定的行【háng】政审【shěn】核色彩，具体表现在：
(1)备案行为具有对文件材料的审核程序;根【gēn】据【jù】《河北省固定资产投资【zī】项【xiàng】目备案管【guǎn】理办法》第七条【tiáo】，发展改革【gé】部【bù】门【mén】对企【qǐ】业报【bào】送的《河【hé】北省【shěng】固定资产投资项目备案【àn】申请表》及有关资料【liào】，不符合【hé】要求的，应在【zài】3个工【gōng】作日内一【yī】次告知项目申请单位;符合【hé】要【yào】求的，应在【zài】10个工作日内做出【chū】是否准【zhǔn】予【yǔ】备案【àn】的决定并向社会公布。对符合【hé】备案【àn】条件的投资项目，出具《河北省固定【dìng】资【zī】产投资项目备案证》及副本;对不符合备案条件的投【tóu】资项目不予备案，以书【shū】面形【xíng】式通知【zhī】申报企业，并说【shuō】明【míng】理由。根据上述规定，如果企业不符合备案【àn】条件，发改委将【jiāng】以书【shū】面形式通知申报企【qǐ】业，并说明理由【yóu】。
(2)备案【àn】行为【wéi】具有可诉性，说明其属于具体【tǐ】行政行【háng】为【wéi】，可以【yǐ】纳入【rù】行政诉讼法【fǎ】的【de】管辖范围。根据《河【hé】北省固定资产【chǎn】投资项目备案管理办法》第八条，企【qǐ】业对发【fā】展改革部门做出【chū】的不予【yǔ】备案的【de】决定和【hé】《河北【běi】省固定资产投资项目【mù】备案证》的实质性内【nèi】容有异议的，可依法提出行政复议或行政诉讼。
(3)备案行为间接影响其他行【háng】政许【xǔ】可的效【xiào】力;根据【jù】《河北省固【gù】定资产投资项目备案管【guǎn】理办法》第十【shí】三条，对应办理备案手续而【ér】未申报的项目，或者虽【suī】然申报【bào】但未经发展改革部门同意备【bèi】案的项目以【yǐ】及没有办理年审【shěn】的项目，城市规划部门不【bú】得办理规划手续，土地管理【lǐ】部门【mén】不得批【pī】准用地，环保部门不得批准【zhǔn】环【huán】境影【yǐng】响评价手【shǒu】续，水利部门【mén】不【bú】得办理取水许可证，金融机构不【bú】得【dé】发放贷【dài】款，外【wài】汇管理部门不【bú】予办理外【wài】汇使【shǐ】用【yòng】手续，海关不【bú】予办理设备进口手续，质量监督部门不【bú】予发放生产许可证和产品合格【gé】证，其它相关【guān】部门不得办理【lǐ】有关行政许可手续【xù】。对已撤【chè】消【xiāo】备【bèi】案手续【xù】的项目【mù】，批准部门应在五个工【gōng】作日内通【tōng】知【zhī】有关部门，有关部门要依照【zhào】各自职能【néng】及时撤消相应【yīng】许可手续【xù】。从上述【shù】规定可【kě】以看出【chū】，一旦光伏备案【àn】证被撤销，则相应的环保【bǎo】、用水、用电、用地、金融、外汇等相关部门【mén】的行政许【xǔ】可手续也相应被撤【chè】销。
(4)光【guāng】伏项目备案实【shí】施年度指导【dǎo】规模指标、备案【àn】有【yǒu】效期关【guān】系【xì】;《分【fèn】布式光伏发电【diàn】项【xiàng】目管理暂行办法》第十条，省级及以下能【néng】源主管部门依据国务院投资【zī】项目【mù】管理规【guī】定和国务院能源主【zhǔ】管部门下达【dá】的本地区分布式【shì】光【guāng】伏发【fā】电的年度指导规模指标，对【duì】分布式光伏发电项目实【shí】行备案管理。具体备案办法由省级人民政府制【zhì】定。以及第十四【sì】条【tiáo】，在【zài】年度指【zhǐ】导规模【mó】指标范围内的分布【bù】式光【guāng】伏【fú】发电【diàn】项目，自备【bèi】案之日起两年内未建成投产的，在年度指导【dǎo】规【guī】模中【zhōng】取消，并同时取消享受国【guó】家资【zī】金补贴的资格。根据【jù】上【shàng】述规定，光伏项目备【bèi】案是【shì】与【yǔ】年度指【zhǐ】导规模指标挂钩的，且具有【yǒu】时效性，备案行为背后【hòu】关【guān】联诸多行政许可的因素，具有较重的行【háng】政许可色彩。
因此【cǐ】，各级【jí】地【dì】方发改委【wěi】对分布式【shì】光【guāng】伏电站的【de】备案并非仅仅简单接受电站业主向其报送备案资料，还【hái】要对备案资料进行形式【shì】上【shàng】的审查、年审、指【zhǐ】标调配【pèi】、备案时效等方面的管理，备案结果对【duì】电站业【yè】主【zhǔ】会【huì】产【chǎn】生行政法上的拘【jū】束【shù】力，能够【gòu】对其权益将产生【shēng】实质性影响。尽管如此，备案仍然区【qū】别于行政【zhèng】审批或行政许【xǔ】可，法律性质【zhì】上属于具有可【kě】诉性的【de】具体行政管理行为【wéi】。
三【sān】、关于行政主管机关作【zuò】出光伏【fú】备【bèi】案【àn】核准或取消的行政行为的【de】生效时点
上文已【yǐ】经讨论过，光伏【fú】电【diàn】站备案【àn】本【běn】质上是一种【zhǒng】具体【tǐ】行政行为，受到行政管理法规的约束。理论【lùn】上，具【jù】体【tǐ】行政【zhèng】行为的生效有四种情形：
(1)告知即生效，这是通常的情形，适用于行政行为的对象明确;
(2)因公告、通告等形【xíng】式【shì】而生效，适【shì】用【yòng】于行【háng】政行为对【duì】象难以【yǐ】明确的情形;(3)作出即生效，这种情形使用范围较窄【zhǎi】，主要针对【duì】情况【kuàng】紧急或事实清楚、法律适用简单而当场【chǎng】作出行政行为【wéi】的【de】情形【xíng】;
(4)附条件生效，适用于【yú】存【cún】在附款行【háng】政行为的情形。上述四【sì】种情形中，告知即生【shēng】效【xiào】是一般【bān】通用的情形。
我国相关行【háng】政法律法【fǎ】规【guī】并无明文【wén】界定行政行为生【shēng】效【xiào】的时【shí】点【diǎn】，但从法律【lǜ】条文中，我们可以推断行政行【háng】为生效的【de】时【shí】点。我国《行政诉讼【sòng】法【fǎ】》第四十六条规定，公民、法【fǎ】人或者其他组织直接向人民【mín】法院【yuàn】提起诉讼的，应当自“知道或【huò】者应当知道【dào】”作出行政行为之日起六个月内【nèi】提出【chū】。《行政复议法》第九【jiǔ】条也规定，公民、法人或者其他组织认为具体【tǐ】行政行为侵【qīn】犯其合法权益的，可【kě】以自“知【zhī】道”该具体行【háng】政行【háng】为之日起六十日内提出行政复议【yì】申请。从上述法律【lǜ】规【guī】定可以看出，行【háng】政行为【wéi】对当事【shì】人产生效力的前提是当事人知【zhī】悉行政行为的作出，产生效力的【de】时【shí】点应当【dāng】在当场【chǎng】通知之时、邮寄送达之日或公【gōng】告期限【xiàn】届满【mǎn】时【shí】等通知时点。
对于主管【guǎn】机【jī】关作出的光伏电站的备【bèi】案生效或取消的【de】行政行为，在没有【yǒu】附【fù】款生效【xiào】规定【dìng】的情况【kuàng】下，应当适用于一【yī】般的告知【zhī】即生效的原则，即【jí】政府的相【xiàng】关行政文件送达至【zhì】行政行为相对人或其代理人时【shí】才能生【shēng】效。
