通【tōng】过招标降低可【kě】再【zài】生能【néng】源【yuán】成【chéng】本，已俨然成【chéng】为一种国际潮流。招标【biāo】体【tǐ】系对于降低可再生能源发展成【chéng】本的作用【yòng】，已经显示在【zài】越来越多的地【dì】区。我国未来是否全面推行【háng】招标体制，需要进一步探讨。
“风电光伏的发【fā】电成本【běn】已经与传统电源在同一区【qū】间；在【zài】有些地【dì】区可再生【shēng】能源已经成为【wéi】最便宜的选【xuǎn】择。”——现在，这已是一句大体【tǐ】准确的表【biǎo】述，不同地区仍然【rán】存在诸多【duō】的成本【běn】动【dòng】态与价格如何【hé】形成方面【miàn】的【de】细节。
回到我国【guó】，国【guó】际能源【yuán】署(IEA)2017年11月发布【bù】若干统【tǒng】计与报【bào】告称，全球新【xīn】增可再生能源发电容量超过40％来自【zì】中国【guó】；未来５年，中国仍将【jiāng】是全球可再生能源增长无可争辩的领导者。
从【cóng】成本视角，国际可再【zài】生能源署【shǔ】(IRENA)等机【jī】构对跨国成本比较的研究表明，我【wǒ】国的风机制造成本处于世界【jiè】最低水平之一（另【lìng】外【wài】一个是印【yìn】度）；而光伏组件则是世【shì】界低成本制造的中心，在全球【qiú】市场占据【jù】超过【guò】80%以上【shàng】的份额，将其他地区的光伏厂商打得落花【huā】流水【shuǐ】，以至于会频繁遭到欧盟与【yǔ】美国【guó】的反【fǎn】倾销调查。
但是，与低【dī】设备制造成本形成鲜【xiān】明对比的是，我国的最终可再生能源度电成本或者单位投资成本，在全【quán】世界已经显得并【bìng】不【bú】算低了，特别是在欧洲、南【nán】美、中东等地超低招标价【jià】格频出的【de】背景下。由于可【kě】再生能源支持【chí】体【tǐ】系不【bú】同，这种比【bǐ】较是否具【jù】有可比【bǐ】性需要打个【gè】问【wèn】号【hào】，并且【qiě】具体到每个项【xiàng】目都具有特定的【de】条件，形成一个比较一致的看法往往【wǎng】是【shì】困难的。
本文也【yě】并不期望实现这一目标，而是主要【yào】以描述性的方式，通【tōng】过德国与墨西【xī】哥招标案【àn】例【lì】来理【lǐ】解国际【jì】2017年【nián】风电与光伏项目的成本动态。在此【cǐ】基础【chǔ】上，初【chū】步讨论广泛【fàn】采用的【de】可再生招【zhāo】标体制在我国的适用【yòng】性问题。
国际风电光伏招标案例
国际可再【zài】生能【néng】源署2017年3月【yuè】的统计【jì】显示，截至2016年年中，至少有67个国家采用【yòng】了可再生能源合同拍卖【mài】，而2005年则不到10个【gè】。光伏项目【mù】平均【jun1】合约价【jià】格下【xià】跌至【zhì】每千度50美元，风力【lì】发电则为【wéi】40美元/千【qiān】度，而2001年分【fèn】别为【wéi】250美元/千度及80美元/千【qiān】度【dù】。通过招标降低可再【zài】生能源的发展成本，俨然成为一种【zhǒng】国际潮【cháo】流【liú】。
2017年，墨西哥、德国【guó】等地招标创【chuàng】造的低价非常具有震撼力。11月份，德国公布【bù】了本年度第三轮陆上风电招【zhāo】标结【jié】果【guǒ】。平均中标价格3.8欧分/千瓦时。而2017年8月【yuè】份的最终价格还【hái】是4.28欧分/千【qiān】瓦【wǎ】时，3个月【yuè】时间【jiān】下降了10%，而相比【bǐ】5月份的招标价格（5.7欧分【fèn】/千瓦时），短【duǎn】短【duǎn】半年时【shí】间，更【gèng】是下降了【le】30%以上。而2005年，这一固定优惠【huì】价格水平【píng】还在8欧分/千【qiān】瓦时以上【shàng】。
2004年，安装屋【wū】顶太阳能系统的德国家庭可获得每千瓦时57欧分的固【gù】定保证价格，而到现在已经【jīng】在9-21欧分。在墨西哥，2017年【nián】大规模的能源拍卖则以每【měi】千【qiān】瓦时不到2美分的价格【gé】获得。即使【shǐ】比较【jiào】类似规模的项目，以此计量，十年来太【tài】阳能【néng】成本已经下降了90％。有【yǒu】人甚【shèn】至开始大【dà】胆【dǎn】预计，五年【nián】内【nèi】，在资源【yuán】丰富的地点，太【tài】阳能能源每【měi】千瓦时价【jià】格或为1美【měi】分。
这种情况的出现，使得人们对【duì】于2016年在智利【lì】、秘【mì】鲁、阿联【lián】酋、摩洛哥等地【dì】出现的招标低价不再吃惊。人【rén】们开始习【xí】惯所有电源类型都【dōu】处于同【tóng】一【yī】区间的现实，而不是【shì】之前【qián】存在【zài】迥异甚至是【shì】数【shù】量级的差别。
招【zhāo】标【biāo】的价格能够反【fǎn】映长期项目成本吗？一个基本【běn】的答案是：如【rú】果招标招的是风电【diàn】可以潜在获得【dé】的【de】全部收益，那么应该【gāi】是【shì】。但是在【zài】很多【duō】案例中【zhōng】，这一前提【tí】往往并不成【chéng】立。招标规则的细节往往决定了性质。
典型的是【shì】德国的招【zhāo】标体系设计【jì】，其招标的价格并【bìng】不是风电的度电收益，而是一个需要风电光【guāng】伏参与【yǔ】电力市场竞【jìng】争，获得“补贴”的参【cān】考基准【zhǔn】（所谓Strike Price）。这个基准【zhǔn】越高，那么当市场价格【gé】低于【yú】这一基准时，项目可以获得这一水平的【de】保障【zhàng】收益。其【qí】次，这【zhè】一招标项目有4年半的时间去建设，并不意味着目前的状【zhuàng】况【kuàng】。也就是说，现在中标的项目【mù】，在2021年后建成就可以。参【cān】与投【tóu】标【biāo】和【hé】已经中标的项【xiàng】目，无疑对未来的技术【shù】进步与【yǔ】成【chéng】本下降有预期，并【bìng】不【bú】对应于【yú】目前的风【fēng】电成本。
一般而言【yán】，电【diàn】力【lì】市场【chǎng】的风【fēng】险【xiǎn】可以分为两类，一种是【shì】系统性风险，也就【jiù】是市场的价格随着【zhe】供需等因【yīn】素的波动；一【yī】种【zhǒng】是【shì】非系统性的，比如特定项目相比其他项目【mù】的一些劣势【shì】，使得【dé】自身的发电表现较差。德国的这一招标定价规则【zé】，就规避了第一个系统【tǒng】性的风险。项目如果具有参与电力【lì】市场的可能性，往往【wǎng】有可【kě】能获【huò】得更大的收益，因为市【shì】场的平均批【pī】发电价水平仍旧是在部分时段【duàn】高于这一水平的。这一价【jià】格体【tǐ】系规避了“向下【xià】波动【dòng】”的【de】风险。
据目前的了解，墨西【xī】哥的招标电【diàn】价【jià】（长期购电合同【tóng】）无疑规避了这两类风险【xiǎn】，属于长期固定电【diàn】价【jià】，可以理【lǐ】解为项目业主可以获【huò】得的无风险收益。这一【yī】不到2美分的价【jià】格，甚至【zhì】还可能【néng】包括有【yǒu】绿证【zhèng】的价值【zhí】。
为何招标价格下【xià】降得如此之快？即使招【zhāo】标的价格不反映长期成本，那么动态来看，这一招标价格短期内的大【dà】幅度下降仍旧是需【xū】要【yào】理【lǐ】解【jiě】的。笔者的一个简【jiǎn】单【dān】但是无用【yòng】的【de】答案是：还【hái】不十【shí】分确定。但是，我【wǒ】们【men】仍旧【jiù】可以就可能性做一个【gè】猜测性的【de】分析。
德国2017年的三次招标，中标平均价【jià】格下降了30%。其可能的原因在于参与者的不同、参与者对【duì】于风险理解【jiě】的变化【huà】，以及一些操作性因素。其中，大【dà】量【liàng】参与【yǔ】并【bìng】且最终主要【yào】中标的【de】“社区能源实【shí】体”，具【jù】有与商【shāng】业企业明显不同的【de】决【jué】策特点与对未来的风险、预【yù】期的理【lǐ】解，可能是【shì】造【zào】成这种价【jià】格变化的重要【yào】原因【yīn】。这方面，无疑【yí】需要一个更高分辨【biàn】率的后续分析【xī】。
而具体到【dào】墨西哥的【de】情况，优越【yuè】的自然资源（资源量【liàng】超过2000小时【shí】），大企【qǐ】业【yè】的介入，资本【běn】成本低是与之前所有低价项【xiàng】目共同的特【tè】点。其【qí】中，对于资本【běn】更加密集（没有燃【rán】料成本）的可再生能源，资本成本的高低，对项目的长期【qī】平均【jun1】成本具有显著的【de】影响【xiǎng】。国【guó】际能【néng】源署的计算【suàn】显示，对光伏发电，加权平均资本（自由资金【jīn】收益率+贷款利【lì】息）成本【běn】从4.5%升至9%，其平均成本将提高【gāo】50%。反之，如果能够获得几乎零【líng】成本【běn】的融资，那【nà】么其项目成本可【kě】以再【zài】下【xià】降一半。
资【zī】本成本偏高【gāo】，恰恰也是我国的可再生能源成本仍旧无法释放【fàng】降价潜力的主要原因。这【zhè】在【zài】国内与土地【dì】成本、其【qí】他交易费用，通【tōng】常【cháng】称之【zhī】为“非【fēi】技术成本”。这部分成本如何降低，是一个涉及到【dào】绿【lǜ】色投融资，以及更广【guǎng】阔【kuò】的金【jīn】融部门【mén】的问【wèn】题，其难【nán】度似乎一点不比能源【yuán】领域的问题【tí】小。
我国是否再次走向招标制
在我国的风电【diàn】光伏分地区标杆电【diàn】价出台之前，我国曾经开【kāi】展过若干特许权风电与光伏招标【biāo】项目，为明晰当时【shí】的可再生能【néng】源成本提【tí】供了信息参【cān】考。但是，光伏招标前【qián】两轮被认为中标价格过低【dī】。比【bǐ】如【rú】2010年的光伏发电站特许权【quán】招【zhāo】标，最低的中【zhōng】标价【jià】由黄【huáng】河上游水电项【xiàng】目开出【chū】，为0.73元【yuán】/千瓦时【shí】；而280MW的13个项目中标价无一例外均低【dī】于【yú】1元/千瓦时，多数价格【gé】在【zài】0.9-21.91元【yuán】/千瓦时【shí】区间。同时，这些招标项目，到2011年8月，仍旧有【yǒu】过半【bàn】项目尚未【wèi】开工。
这【zhè】种情况下，国【guó】家发【fā】改委2011年7月颁布光伏发电【diàn】固定电价【jià】政策，大体按【àn】照1元-1.5元/千瓦时的【de】水平设定了【le】标杆电价，而取消了【le】招标制的【de】角色【sè】。
过去几年，这一标杆【gǎn】电价水【shuǐ】平【píng】有所降【jiàng】低，目前对于资源【yuán】丰【fēng】富地区已经下【xià】探到0.5元【yuán】/千【qiān】瓦时的区间。而从2016年开始，我国陆续开展了几轮 “光伏领跑者”招标，中标价格【gé】相比同【tóng】期光伏【fú】标杆【gǎn】电价出现了【le】比较明显的【de】下降。2017年的三次【cì】招【zhāo】标中，第二次【cì】出【chū】现了0.9-21.6元左右的报价，第三次出现了0.3元的迹象【xiàng】。
未来，这一招标体系，辅以更加合【hé】理的中标规则设计，是否需要【yào】成为【wéi】整个风电【diàn】光伏产业的基本形【xíng】态，顺应【yīng】国际潮流还是【shì】逆潮流而动（逆潮流而动并【bìng】不必然意味着错误），是【shì】一个值得【dé】探讨的公共政【zhèng】策问题【tí】，也为【wéi】设备厂【chǎng】商、开发商所【suǒ】关注。
招标无疑是细【xì】节导【dǎo】向的【de】，如【rú】何【hé】设计【jì】？这其中存在诸多的选择问题，包括【kuò】：招标的价【jià】格是容量（kW）还【hái】是发电量（kWh）？招标【biāo】的价格是Pay as bid还是统【tǒng】一出清【qīng】，是基【jī】于市场电价的【de】溢【yì】价还是固定电价本身？招标是否限制【zhì】业主与项目的大【dà】小规模？是否【fǒu】技术【shù】中性还是对特定技术招标？统一招标的地理区域如【rú】何？
需【xū】要做出选择的【de】问题【tí】还包【bāo】括：如何体现用电价值信【xìn】号？发电成本并不等【děng】于最终用【yòng】电成本，资源好的地方【fāng】，其用电需求不大增长【zhǎng】不快的话，那么【me】新增的【de】电【diàn】力供应意味【wèi】着极低的“市【shì】场价值”，这是造【zào】成我国【guó】过去弃风限电的一个重要【yào】因素。
此外，招【zhāo】标确定的长期【qī】合【hé】同的期限的问题【tí】也需要选择。比如我【wǒ】国最初的特许【xǔ】权【quán】招标项【xiàng】目，设【shè】定的是30000小时执行优【yōu】惠电价。如果这【zhè】一规则得到认真执行，那么弃风造成的损失可【kě】以得到一【yī】定程度的减少。因为弃风可以通过更长年份【fèn】的【de】支持找【zhǎo】回【huí】来。最后，违约责任如【rú】何设定？如果到期完不【bú】成【chéng】或者拖延了相应的项目，那么【me】处【chù】罚条款如何？
这些选择问题，都【dōu】会在很大程度上【shàng】影【yǐng】响投标【biāo】者的【de】风险偏好与【yǔ】预【yù】期收益，对其投【tóu】标行为造成显著影响，从【cóng】而实现不同政策【cè】偏好目的的招标【biāo】结果。
所以【yǐ】，是否【fǒu】要推行招【zhāo】标制【zhì】，从政策设计的角度，最大的问题【tí】是：我们的【de】政【zhèng】策目标是什么【me】，最看【kàn】重什么？是需要抑制“过量【liàng】”的【de】装机，是取得更低的可再【zài】生能源发【fā】展成本，是保护制造【zào】业【yè】的发展，是放弃【qì】对中标【biāo】项目100%建【jiàn】成的追求，还是其他？
目标【biāo】决定招标的设计【jì】要素。它们【men】之间，尽管可能并不完全冲【chōng】突，但是【shì】对某【mǒu】个【gè】因素的【de】特别强调，无疑需要体现在更加清晰【xī】明确的招标规则【zé】设计上，也【yě】往往会损失其他目标的实现程【chéng】度。技术【shù】中【zhōng】性【xìng】、纯【chún】的【de】价格招标意味着最低成【chéng】本，也【yě】最大程度减少了自由量裁与【yǔ】操作性风险。但【dàn】是无【wú】疑，它对于技术创新目的不会【huì】有贡献，并【bìng】且大大增加了招标项【xiàng】目无法完成的【de】风险，从而对制【zhì】造【zào】业的【de】持续创新形成【chéng】压力。
目前【qián】来看，我国的招标现在【zài】似乎跑到了【le】另【lìng】外一端。从招标规则看，“领跑者【zhě】”项目评优要【yào】求参考多项因素，各基地通过竞争性比【bǐ】选的方式，考【kǎo】虑企业【yè】投资能力、业【yè】绩【jì】水平、技术【shù】先进【jìn】性【xìng】、技术方案【àn】、企业【yè】申【shēn】报【bào】电【diàn】价等因素进行优选【xuǎn】，最终选出【chū】综合实力较优的投资企业。这种标准的模糊性，相比于纯价格为基础招标，无论是【shì】“Pay as bid”, 或者统一出清具有更大的不确定性与自由量裁成【chéng】分，属于多标准【zhǔn】招标，但是关键问题是：这些标准往往【wǎng】并不足【zú】够清晰，是一种对【duì】招标规则【zé】不【bú】必要【yào】的复杂化。招标规【guī】则【zé】的设【shè】计是很专业的内容，但【dàn】是规则的复【fù】杂性绝对【duì】不应该等于规则的【de】模糊性，去【qù】依赖于专【zhuān】家【jiā】的【de】主观判【pàn】断。
结语
波动性可【kě】再生能源，特别是风电与【yǔ】光伏用【yòng】于发【fā】电【diàn】目的，目前已经处在一个十字路口。其长期的发电【diàn】成本已经【jīng】日【rì】益与传统能源【yuán】处于同一区间，甚至开始优于一些长期成【chéng】本看涨【zhǎng】的电源形式，比如【rú】核电与水电【diàn】。
但【dàn】是，普遍的【de】认为是：与其发展密切【qiē】相关的电力市场规则的必【bì】要变化、系统平衡的灵活性资源与充足性【xìng】、新的能源【yuán】技术与形【xíng】态等，却仍旧处于初步【bù】的【de】变化当中。未来对【duì】于可【kě】再生能源的关【guān】注【zhù】，将不是【shì】可【kě】再生【shēng】能源本身，而【ér】是【shì】与可再生能源相关的【de】这些配套的【de】市场、技术【shù】、体制与监管。而【ér】这些，也【yě】将决【jué】定可再生能源的【de】最终【zhōng】未来，以及其【qí】在能【néng】源系统与气候减排中的作用与角色。
招标体系对于降低可再生能源发展【zhǎn】成本的作用，已经显示在【zài】越来越多的地区。在我国未来是否全面推行招【zhāo】标体【tǐ】制，需要【yào】进一步探讨。清晰、以经济变量为基础的、审慎的招标【biāo】规【guī】则设计，体【tǐ】现可再【zài】生【shēng】能源发展【zhǎn】政【zhèng】策【cè】目标【biāo】，是推【tuī】行招标体制，继【jì】续支持可再生【shēng】能源可持续发展【zhǎn】的前【qián】提。
作者供职于卓尔德环境研究（北京）中心（DERC）。
来源：能源杂志
