531政策被称为“史【shǐ】上最严苛【kē】政策”。文件明确提出【chū】，控【kòng】规模、去补贴，发挥市场【chǎng】配【pèi】置【zhì】资源作用。在随后答记者问时【shí】，国家发展改革委价格【gé】司和【hé】国家能【néng】源【yuán】局【jú】新能源【yuán】司再【zài】次强调【diào】，积极鼓励不需国家补贴项目。意味着，在现有电【diàn】站补贴资【zī】金尚无有效解决机制的【de】情况下，政府以急【jí】刹车的方式来规避出现【xiàn】更【gèng】大的补【bǔ】贴缺口风险。因此，可以认为，补贴缺口【kǒu】是531政策的直接导【dǎo】火索【suǒ】!
早在2017年，当【dāng】时【shí】国【guó】家能源局【jú】副局长李仰【yǎng】哲的发言中曾提【tí】到，截至2016年上半【bàn】年，可再生能源附加补贴【tiē】缺口约为550亿元;而之【zhī】前也有【yǒu】相关领导表示过，2017年底【dǐ】，可再【zài】生【shēng】能【néng】源附加【jiā】缺口高【gāo】达【dá】1000亿以【yǐ】上【shàng】。之前【qián】本号【hào】也曾介绍【shào】过，目前，已经进入前六批【pī】目录的项【xiàng】目，补贴资金【jīn】也开始出现拖欠情况，部分省份拖欠【qiàn】时间超过18个【gè】月(详见：惊!已进目录的可再生能源项目补贴也开始被拖欠!)。
本【běn】文根据【jù】财政部的公开数据，分【fèn】析【xī】了历年的可【kě】再生能源资金【jīn】使用【yòng】情况后认【rèn】为，第八批可再生能源【yuán】目录可【kě】能遥【yáo】遥无期，第七批以后的可再生能源项目【mù】的补贴，可能都要依靠绿【lǜ】证来解决【jué】。
一、可再生能源附加收入大幅增加可能性不大
1、财政出钱补足可再生能源附加缺口很难操作
光伏补贴主要来源【yuán】是【shì】可再生能【néng】源发展基金，该基金包括可再生【shēng】能源【yuán】发展【zhǎn】专项【xiàng】资金和向电力用户征收的可再生能源【yuán】电价附加收【shōu】入【rù】。
根【gēn】据财【cái】政部的《可再【zài】生能源发【fā】展基金征收使用管理暂行办【bàn】法》(财【cái】综[2011]115号)，
可再生能源发展【zhǎn】专项资金【jīn】由中央财【cái】政从年度公【gōng】共预算中予以安排【pái】(不【bú】含【hán】国务院【yuàn】投资主管【guǎn】部门安排的中央预算【suàn】内基本【běn】建设专项资金)，主要用于支持以下可再生【shēng】能源【yuán】开【kāi】发利用【yòng】活动：
1.可再生能源开发【fā】利用的【de】科学【xué】技术研究、标准制定和示范【fàn】工程;2.农村、牧【mù】区生活用能的可再生能源【yuán】利【lì】用项目;3.偏【piān】远地区【qū】和海岛可再生能源独【dú】立电【diàn】力系统建设;4.可再生能【néng】源的【de】资源勘查、评价【jià】和相关信息【xī】系统建【jiàn】设;5.促进可再生能源开发利用设备的本地化【huà】生产;6.《中华【huá】人民共和国【guó】可再生能源法》规【guī】定【dìng】的【de】其【qí】他相关事项【xiàng】。
可再【zài】生能源电价【jià】附加在除西【xī】藏【cáng】自治【zhì】区以外的【de】全国范围内，对各省、自治区、直辖市【shì】扣除农业生产用电(含农【nóng】业【yè】排灌【guàn】用电)后的【de】销售电量征收。历【lì】年的【de】征收标准如下【xià】表所示。
表1：可再生能源附加历年征收标准
政府性【xìng】基【jī】金预算应当根据基金项【xiàng】目情况和实际支出需要【yào】，按基金项目编制，做到【dào】以收【shōu】定【dìng】支。
因此，如果再【zài】生能【néng】源基金出现缺口，财政单独拿出一笔钱补上的操作【zuò】基【jī】本很【hěn】难。
2、可再生能源附加标准上调可能性不大
9-21国家能源局在【zài】《关于政协十二届全【quán】国委员【yuán】会【huì】第五次会议第4253号提交答复的【de】函》明【míng】确拒绝了全国工商联关于提高可再【zài】生能源【yuán】附加增收标准的建议，称【chēng】会商请各【gè】有关部门【mén】共同研【yán】究不【bú】增加企业【yè】经营【yíng】成【chéng】本的解决办法。
回复指【zhǐ】出：国【guó】家【jiā】为减【jiǎn】轻企业负担，促进实体经济发展，着力降【jiàng】低企【qǐ】业及社会用电【diàn】成本。
因此，进一步提高可再生能源电价附加征收标准有较大难度。
综【zōng】上所【suǒ】述【shù】，每年的补贴【tiē】资金的增【zēng】加【jiā】，应该主要依靠第二、第三产业的用电量增加实【shí】现。按照目前的用电量情【qíng】况，可再生能【néng】源附加收入大约每【měi】年有5~6%的增【zēng】速【sù】。
二、可再生能源附加历年的征收和使用情况
前【qián】文提【tí】到，政【zhèng】府【fǔ】性基金要“以收定支”，来看【kàn】一下可再生能源附加历年的收【shōu】支情况。
1、2012~2017年累计有结余
根【gēn】据【jù】财政部【bù】历【lì】年公布的“全国政府性基金收入、支出决算【suàn】表【biǎo】”，2012~2017年，我国可再生【shēng】能源附加总收入为2853.68亿元，总支出为2763.64亿元，累计【jì】结【jié】余【yú】90.04亿元。
数据来源：财政部
图1：2012~2017年可再生能源附加财政决算数据
2、风电项目拿走一半补贴
根据财政【zhèng】部数【shù】据，上述2763.64亿元的【de】支出，可以分为4部【bù】分，其中：
风电项目累计1282.95亿元，占49.8%;
光伏项目累计433.72亿元，占16.8%;
生物质项目累计387.42亿元，占15%;
转移给地【dì】方累【lèi】计470.67亿元，占18.3%，具体分配【pèi】给哪些项【xiàng】目不明确。
说【shuō】明：由于可【kě】再生能源附【fù】加【jiā】补贴是由电网公司转付给发电企业，在存在【zài】地方【fāng】电网公司的地方，都是由国家蔡政【zhèng】府【fǔ】先【xiān】支付【fù】给地方政府【fǔ】，再由地方政府拨付【fù】给地方电网公司【sī】，如【rú】下图【tú】。
图2：可再生能源附加的发放流程
不同类型项目每年获得的可再生能源附加补贴金额如下图所示。
图3：各种类型项目历年获得可再生能源附加金额(单位：亿元)
3、为何风电获得补贴多?
虽然风电的补贴【tiē】强度低于光伏，但由【yóu】于【yú】进入可【kě】再生能源补贴【tiē】目【mù】录是获取补【bǔ】贴的必【bì】要条【tiáo】件，风电行业发展的早，早起进入目录的项目多【duō】，所以风电项目获【huò】得【dé】的【de】补贴更多一些。
1~7批可再生能源目录中，不同类型的项目规模如下图所示。
图4：历次可再生能源附加目录收录的项目构成(单位：万kW)
从上图可以看【kàn】出，由于收录【lù】的风电项【xiàng】目规模最大，且发电小时【shí】数高，所以获得的【de】补【bǔ】贴金额占【zhàn】总金额【é】的【de】50%!
从前文的分析可【kě】以【yǐ】看出，截【jié】止2017年底，国家的【de】可再生【shēng】能源附加资金有90亿元【yuán】的结余，但宣【xuān】传口径【jìng】一致是1000亿以上【shàng】的缺口。估计后者是【shì】将未纳入补【bǔ】贴目录的【de】项目也考虑进来了【le】。
三、现有每年收入基本可覆盖前7批目录需求
根【gēn】据图【tú】4，1~5批项目均为【wéi】2014年【nián】及以前进入补【bǔ】贴目录，第6批为2016年8月份进入目【mù】录【lù】;第【dì】7批为2018年7月份进入目【mù】录。因此，
2015年的补【bǔ】贴金额支出，基【jī】本代表了前5批进【jìn】入目录的项【xiàng】目的补贴资金需【xū】求，即1~5批【pī】项目每年的补贴资【zī】金需求约519亿元。
2017年的补贴【tiē】金【jīn】额支出，基本代【dài】表了【le】前5批进入目录【lù】的项【xiàng】目的【de】补贴【tiē】资金需求，即1~6批项目每年的补贴【tiē】资【zī】金需求约712亿元。
根据估【gū】算【suàn】，进入【rù】1~7批可再生能源目录的项【xiàng】目，每年【nián】需要【yào】的【de】补贴大【dà】约为【wéi】812亿元。随着我国用电量的增加和征【zhēng】收率的提【tí】高，预计每年的收入可以覆盖住前7批目录的补【bǔ】贴需求。具体如下表所示。
表2：历年进入可再生能源附加目录的项目规模及补贴预估
1、实际需求缺口年底可能扩大到2000亿元以上
如前文【wén】所述，可再生能源附加每年收入之所【suǒ】以能【néng】基本可覆盖前7批【pī】目【mù】录需求【qiú】，是因为大【dà】部分项目【mù】没有【yǒu】进目录。以【yǐ】光【guāng】伏为例，根【gēn】据中电联数据，截止2018年6月【yuè】底，中国【guó】光伏总【zǒng】装【zhuāng】机容量为15606万kW，而进入前七批【pī】进入可再生能源补贴目录的光伏电站规模共计约50GW，仅占目前中国总装机规模的32%。
另【lìng】外，截止2018年【nián】6月底【dǐ】，风电累计并【bìng】网1.96亿kW，进入目录的为1.4亿【yì】kW，约28%的风电项目未进【jìn】入补贴目录。
而【ér】每【měi】年的风电、光伏、生物质【zhì】的发电【diàn】量情况，最能反映【yìng】全部并网可再生能源【yuán】项目的补贴【tiē】资金需求。
由于补【bǔ】贴收录【lù】了2016年3月份之前并网的项目【mù】，考虑到【dào】2016年及以后的项【xiàng】目【mù】，根据中电联【lián】公布的风【fēng】电、光伏、生物质发电【diàn】量情况，对2016~2018年的全部可再生能源项目的补【bǔ】贴需【xū】求进行【háng】了计算，如【rú】下图所示。
图5：存量项目全部进目录的补贴缺口预期(单位：亿元)
可【kě】见，如果要全部项目【mù】都进【jìn】入补贴，则【zé】到今年年底【dǐ】，可再生能源【yuán】附加的【de】补贴缺口将【jiāng】累计达到2088亿元!
2、光伏扶贫插队进目录的压力
考虑补贴【tiē】缺【quē】口，还【hái】需【xū】要【yào】考虑光【guāng】伏扶贫的特【tè】殊【shū】情况。根据国务院扶贫办统计，截至2017年底，全【quán】国共有25个省【shěng】(区、市)、940个县【xiàn】开展了【le】光伏扶【fú】贫项目建设，累计建【jiàn】成规模1011万kW。目前【qián】，进入目录的仅3.6GW。因此，2017年底的光伏扶贫项目还有6.6GW未计【jì】入目【mù】录。估计这批项目将在2018年底进入目录，预计年补贴【tiē】需求为40亿【yì】元。同时，预计2018~2020年之间，每年【nián】还会增加4~4.5GW的【de】光伏扶【fú】贫项目，即【jí】每【měi】年要增加一部分【fèn】补贴需求。
光伏扶贫项【xiàng】目优【yōu】先插队进入补贴目【mù】录，保障补贴【tiē】发放，相关政策补贴【tiē】均【jun1】向其倾斜。如果将未【wèi】来的【de】光伏扶【fú】贫项目全部纳入目录，加上前【qián】7批目录，预计每【měi】年的【de】可再生能源【yuán】附加总补贴需求约为【wéi】900亿元。
因此，扶贫项目的插队，将加大普通光伏项目的补贴拖欠压力。
3、小结
根据前文分析，
进入前【qián】7批补贴目录的【de】项目【mù】，年【nián】补贴需求【qiú】约为812亿元;如果将目前和未来的【de】光伏扶贫项目优先纳【nà】入补贴，到2020年，进入目录项目【mù】的总补贴【tiē】需求约为900亿元【yuán】。根据我国【guó】目前的【de】用【yòng】电量水【shuǐ】平及增【zēng】速，未来的【de】可再生能源附【fù】加基本【běn】每年可以达到900亿元。
然而，68%的光伏项目【mù】、28%的风电【diàn】项目【mù】未纳入补贴【tiē】目录，也【yě】有生物质项【xiàng】目未进目录。如果将【jiāng】并网【wǎng】的【de】项目全部纳入补【bǔ】贴目录，则到2018年底的补【bǔ】贴缺口【kǒu】约为2088亿元。
五、综合分析
根据前文分析可以得到以下几个结论：
1、根据国务院《关于【yú】促【cù】进【jìn】光伏产业【yè】健康发展【zhǎn】的若干【gàn】意见》(国发[2013]24号)规定，光电发【fā】展规模与国家可再生【shēng】能【néng】源发展基【jī】金规模相【xiàng】协调。根据《预算法》，政府性基【jī】金要“以收定支【zhī】”。因此，可再生能源【yuán】资【zī】金的规模将限制能进入【rù】目录的项目规【guī】模。
2、考虑到全社会都在【zài】降低【dī】用电成本，1.9分/kWh的可再生能源附【fù】加【jiā】标【biāo】准【zhǔn】提高的可能性不大。因【yīn】此【cǐ】，未来可【kě】再生能源附加每年的增长率可能仅有5~6%。
3、进入【rù】前7批补贴目录【lù】的项【xiàng】目、以及未【wèi】来的光伏扶贫项目，到2020年的总补【bǔ】贴【tiē】需【xū】求约为【wéi】900亿元【yuán】。随着我国用电量的增加【jiā】，可再【zài】生能源附加基本可以覆盖此部分支出。
4、若将并网项目【mù】全部纳入补贴范畴，到【dào】2018年底【dǐ】的【de】补贴【tiē】缺口可能高达2088亿元。
5、财政单独拿一笔钱补足可再生能源缺口的可能性不大。
综【zōng】上所述，若无新的【de】财政补贴资金来源，国家第八批可再生能【néng】源补贴目【mù】录【lù】申【shēn】请和【hé】批【pī】准将遥遥无期，极大可【kě】能【néng】不了了之。
鉴于【yú】国家能【néng】源局拒绝【jué】增加增收可再生能源基金【jīn】的可能性，政府出台一系列政策进【jìn】行【háng】补贴转移及消化，如绿【lǜ】色【sè】电力证书【shū】交易、可再生【shēng】能源电力配额【é】制度、分布式发【fā】电市场化交【jiāo】易等。
光伏发电企【qǐ】业可通过【guò】出售可再生能源绿证或市场化交易，从市场直【zhí】接【jiē】获得发电收入，缓解【jiě】发电企【qǐ】业的现金流压力【lì】和【hé】可再生能源补【bǔ】贴拖欠导【dǎo】致的盈利压力【lì】。交【jiāo】易的电量不再享【xiǎng】受国【guó】家可【kě】再【zài】生能源电价附加【jiā】资金的补贴，由【yóu】各类市场主体根【gēn】据能源转型的要求自发进行利益分【fèn】配【pèi】。
探索在无补贴的新形势下，光伏发电企业的生存之道。然而，原来国家光伏政策规定下的光伏发电投资回报将不能得到保证，投资者或自求多福。
